Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 ноября 2007 г. N 14АП-4473/07

г. Вологда

23 ноября 2007 г.

N А13-2894/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 21 ноября 2007 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 ноября 2007 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Пестеревой О.Ю., Магановой Т.В. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смирновой А.В.

при участии от заявителя - Белоусовой З.С. по удостоверению от 25.09.2007 N 139801, от департамента земельных отношений Вологодской области - Семичевой Е.В. по доверенности от 24.07.2007 N 01-01-11/5226, от общества с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" - Заварина Р.Ю. по доверенности от 21.05.2007,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 21 сентября 2007 года по делу N А13-2894/2007 (судья Виноградов О.Н.),

установил:

заместитель прокурора Вологодской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к администрации города Вологды (далее - Администрация) о признании недействительным постановления Главы города Вологды от 13.12.2006 N 5304 "О предварительном согласовании ООО ПФ "СУ-10" места размещения жилых домов по улице Возрождения". К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены общество с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" и департамент земельных отношений Вологодской области.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 21.09.2007 оспариваемое постановление признано недействительным как не соответствующее требованиям статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Общество с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" (далее - ООО ПФ "СУ-10", Общество) с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции отменить решение Арбитражного суда Вологодской области, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование жалобы ссылается на то, что прокурор может обратиться в суд за защитой интересов только конкретных граждан и юридических лиц, а не "абстрактного" круга неопределенных лиц - потенциальных инвесторов.

В судебном заседании прокурор поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу Общества - без удовлетворения.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу поддерживает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, считает, что судом неправильно применены нормы материального права и закон, не подлежащий применению. Просит удовлетворить апелляционную жалобу ООО ПФ "СУ-10" и отменить решение Арбитражного суда Вологодской области от 31.07.2007 и принять по делу новый судебный акт.

Департамент земельных отношений Вологодской области (далее - Департамент) в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании считают решение Арбитражного суда Вологодской области обоснованным и законным, постановление Главы города Вологды - не соответствующим закону. Просит решение Арбитражного суда Вологодской области оставить без изменения, а апелляционную жалобу ООО ПФ "СУ-10" - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Общества поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, а представители прокурора и департамента - доводы, содержащиеся в отзывах.

Администрация города Вологды отзыв на апелляционную жалобу не представила, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена надлежащим образом, однако представителей в суд не направила, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению.

Как усматривается из материалов дела, 10.03.2005 и 16.01.2006 ООО ПФ "СУ-10" обратилось в администрацию города Вологды с заявлениями о предоставлении земельного участка под проектирование и строительство жилого комплекса по ул. Псковская - Возрождения города Вологды.

Комиссией по выбору земельных участков при администрации города Вологды (протокол от 31.03.2005 N 86 и от 02.02.2006 N 128) при предварительном рассмотрении принято решение согласовать ООО ПФ "СУ-10" земельный участок по ул. Псковской - Возрождение для проектирования жилого комплекса.

Главой города Вологды 13.12.2006 на основании поступивших в администрацию города Вологды заявлений Общества от 10.03.2005, 16.01.2006 о предварительном согласовании земельного участка по улице Псковской - Возрождение для строительства жилого комплекса, и решений комиссии по выбору земельных участков при администрации города Вологды от 31.03.2005 и 02.02.2006 принято постановление N 5304 "О предварительном согласовании ООО ПФ "СУ-10" места размещения жилых домов по улице Возрождения". Указанным постановлением Обществу предварительно согласовано место размещения жилых домов по улице Возрождения на земельном участке площадью ориентировочно 89000 кв.м, находящемся в государственной собственности, в границах кадастрового квартала 35:24:04 02 008, утвержден для этих целей проект его границ согласно приложению; предписано обратиться в уполномоченный орган исполнительной власти с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства жилых домов после выполнения пункта 3.1 настоящего постановления и прекращения в установленном порядке прав на объекты недвижимости по улице Ягодной, подлежащие сносу, с соблюдением процедуры расселения граждан, зарегистрированных по месту жительства в жилых домах N 8, 8а, 10в; и выполнить землеустроительные работы по установлению границ земельного участка на местности, которые проведены по заявке Общества в 2006 году. Земельному участку присвоен кадастровый номер 35:24:02 02 025: 0287.

Считая данное постановление не соответствующим требованиям действующего законодательства, а именно статье 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации, и нарушающим интересы неопределенного круга лиц, муниципального образования - город Вологда, ООО ПФ "СУ-10", прокурор обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования прокурора, указал, что оспариваемое постановление противоречит статье 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации и нарушает права неопределенного круга лиц - инвесторов на приобретение земельного участка в собственность или в аренду в порядке, установленном данной нормой права.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации (далее -Земельный кодекс) предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обладающих правом распоряжения землей, в порядке, установленном названным Кодексом.

Статьей 30 Земельного кодекса предусмотрено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется в собственность и исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 Земельного кодекса, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2.1 статьи 30 Кодекса.

С предварительным согласованием мест размещения объектов предоставление земельных участков для строительства осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

При этом установлен следующий порядок: 1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; 2) проведение работ по формированию земельного участка; 3) государственный кадастровый учет земельного участка в соответствии с правилами, предусмотренными статьей 70 названного Кодекса; 4) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Решение исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства является основанием заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

В соответствии со статьей 31 Земельного кодекса гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием для последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства, и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31 ЗК РФ) и может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд.

Согласно пункту 2 статьи 16 и статье 18 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" Земельный кодекс дополнен статьей 30.1 "Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности", вступившей в законную силу с 01.10.2005.

Исходя из указанной нормы земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта только по результатам аукционов.

Таким образом, с 01.10.2005 необходимым условием предоставления земельных участков под жилищное строительство является проведение аукциона.

Кроме того, подпунктом "б" пункта 2 статьи 26 Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" предусмотрено, что в случае, если в соответствии с Земельным кодексом частично или полностью выполнены процедуры по выбору земельного участка для строительства, но до 01 октября 2005 года не принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, такой земельный участок не может быть предоставлен для жилищного строительства в аренду или собственность без проведения аукциона.

Поскольку в данном случае на указанную дату земельный участок не был сформирован, не было принято соответствующее решение (постановление органа местного самоуправления) о предварительном согласовании места размещения жилого дома, суд первой инстанции правильно заключил, что на 01.10.2005 отсутствовал весь юридический состав правоотношения по предоставлению земельного участка в аренду обществу для строительства жилого дома и нормы статьи 30.1 Земельного кодекса распространяются на права и обязанности субъектов спорного правоотношения.

Администрация города Вологды в отзыве на апелляционную жалобу ссылается на то, что на заседаниях комиссии по выбору земельного участка при администрации города Вологды, оформленных протоколом от 31.03.2005 и от 02.02.2006 и утвержденных Главой города Вологды, были приняты решения о предварительном согласовании ООО ПФ "СУ-10" земельного участка по ул. Псковской - Возрождение для проектирования жилого комплекса. По ее мнению, в связи с тем, что форма принятия решения о предварительном согласовании при предоставлении земельного участка законом не установлена, поэтому именно решение комиссии по выбору земельных участков о предварительном согласовании либо об отказе в предварительном согласовании земельного участка в форме утверждаемого Главой города Вологды протокола и является таким решением.

Суд апелляционной инстанции не согласен с таким доводом. Так, пунктом 5.6.5 Положения о комиссии по выбору земельных участков при администрации города Вологды, утвержденного постановлением Главы города Вологды от 10.04.2003 N 1172, определено, что решения комиссии по выбору земельных участков, оформленные протоколом в установленном порядке, являются основанием для подготовки управлением архитектуры и градостроительства администрации города Вологды проектов постановлений о предварительном согласовании места размещения объектов или письменного отказа заявителю с приложением выписки из протокола, а также проектов постановлений о предоставлении земельных участков для строительства объектов в случае изменения границ и площадей предварительно согласованных участков.

Следовательно, оспариваемое постановление не соответствует требованиям статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем суд первой инстанции ошибочно сослался на то, что согласно частям 1 и 4 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц по следующим основаниям.

В заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным должно быть указано, какие права и законные интересы, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом (пункт 3 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что ненормативный акт органа местного самоуправления может быть признан судом недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам и нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридических лиц.

В силу статей 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из приведенных норм следует, что для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие двух условий одновременно: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В силу статьи 65 АПК РФ прокурор обязан подтвердить, какие права и законные интересы каких лиц нарушены оспариваемым ненормативным правовым актом.

Прокурором не представлено доказательств, что указанное постановление нарушает права и законные интересы граждан, юридических и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо возлагает на них обязанности, создающие иные препятствия для осуществления такой деятельности.

Довод прокурора о том, что указанным постановлением нарушены права ООО ПФ "СУ-10", судом отклоняется, так как в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, какие принадлежащие ООО ПФ "СУ-10" субъективные права, реально существующие, могут быть восстановлены в случае признания оспариваемого постановления недействительным, тем более что оно вынесено на основании заявления ООО ПФ "СУ-10", не согласного с предъявленными прокурором требованиями.

С учетом изложенного судом не принимается во внимание и ссылка прокурора на то, что в результате нарушения порядка предоставления земельного участка бюджетом города Вологды будут недополучены значительные денежные средства, чем нарушаются права и законные интересы граждан, проживающих на территории городского округа, создаются препятствия для осуществления муниципальным образованием эффективной экономической деятельности.

Даже в том в случае, если постановление от 13.12.2006 N 5304 признать не соответствующим нормативным правовым актам, его недействительность не повлечет возникновение обязанности принятия постановления о проведении аукциона на право аренды или передачи в собственность названного земельного участка, или предоставления его в аренду иным лицам, а также не повлечет у них возникновения конкретного права.

Таким образом, нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление нарушает права и законные интересы иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности и создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В удовлетворении заявления о признании недействительным постановления Главы города Вологды от 13 декабря 2006 года N 5304 Прокурору следует отказать.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции от 21.09.2007 подлежит отмене в связи с неправильным применением вышеприведенных норм права.

Поскольку прокурор освобожден от уплаты государственной пошлины при обращении в суд в защиту государства и общества, апелляционная жалоба ООО ПФ "СУ-10" удовлетворена, уплаченная им за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции по платежному поручению от 17.108.2007 N 723 государственная пошлина в сумме 1000 рублей подлежит возврату из федерального бюджета в соответствии со статьей 104 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 104, 266, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" удовлетворить, решение Арбитражного суда Вологодской области от 21 сентября 2007 года по делу N А13-2894/2007 отменить.

В удовлетворении требований заместителя прокурора Вологодской области о признании недействительным постановления Главы города Вологды от 13.12.2006 N 5304 "О предварительном согласовании ООО ПФ "СУ-10" места размещения жилых домов по улице Возрождения" отказать.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью Производственная фирма "СУ-10" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 рублей, уплаченную по платежному поручению от 17.10.2007 N 723 за рассмотрение апелляционной жалобы.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

О.Ю. Пестерева Т.В. Маганова