Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 02АП-3922/13

г. Киров

08 июля 2013 г.

Дело N А82-14224/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 03 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 июля 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Русаковой О.Г.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Кировскому району г. Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.03.2013 по делу

N А82-14224/2012, принятое судом в составе судьи Красновой Т.Б.,

по заявлению Государственного образовательного бюджетного учреждения Ярославской области детский дом музыкально-художественного воспитания N 5 имени Винокуровой Нины Николаевны (ИНН 7604041130,ОГРН 1027600679743)

к Отделу надзорной деятельности по Кировскому району г. Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ярославской области, Главному Управлению МЧС России по Ярославской области (ИНН 7604071046, ОГРН 1047600428732),

о признании незаконным предписания и постановления по делу об административном правонарушении,

установил:

Государственное образовательное бюджетное учреждение Ярославской области детский дом музыкально-художественного воспитания N 5 имени Винокуровой Нины Николаевны (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления от 15.11.2012 N 208 Отдела надзорной деятельности по Кировскому району г. Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Ярославской области (далее - ответчик, Отдел надзорной деятельности, административный орган) о назначении административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 150 000 руб. и о признании недействительным предписания указанного органа по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности от 08.11.2012 N 189/1/1-5.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 26.03.2013 заявленные требования удовлетворены частично. Суд признал незаконным и отменил постановление Отдела надзорной деятельности от 15.11.2012 N 208 и признал недействительным оспариваемое предписание в части пунктов 1, 2, 4, 5. В удовлетворении остальных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Отдел надзорной деятельности обращает внимание суда на то, что суд первой инстанции при рассмотрении вопроса отмены предписания и постановления вынес одно решение, чем, по мнению ответчика, нарушил нормы процессуального права. Кроме того, суд оставил пункт 3 предписания в силе, а постановление в части указанного в нем аналогичного нарушения отменил. Административный орган не согласен с выводами суда первой инстанции о том, что требования пункта 2 СНиП 2.07.01-89 имеют рекомендательный характер, здание детского дома подлежит оборудованию СОУЭ 2-ого типа.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов ответчика, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения. В частности заявитель ссылается на то, что автоматическая пожарная сигнализация (АПС) и система оповещения и управления эвакуацией людей (СОУЭ) (2-го типа звуковая) в помещениях детского дома монтировалась в 2004 году на основании проекта, выполненного специализированной организацией, и является рабочей.

Подробно доводы сторон изложены в апелляционной жалобе и отзыве на нее.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон, заявивших ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без их участия.

В соответствии с частью 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, возражений о рассмотрении судебного акта в обжалуемой части до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 АПК РФ.

Поскольку возражений на рассмотрение судебного акта в части удовлетворенных требований не поступило, законность и обоснованность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ, только в части удовлетворения заявленных Учреждением требований.

Как следует из материалов дела, в соответствии с распоряжением главного государственного инспектора Кировского района г.Ярославля по пожарному надзору от 18.10.2012 N 189 Отделом надзорной деятельности проведена проверка соблюдения Учреждением требований пожарной безопасности при осуществлении деятельности в здании детского дома, расположенного по адресу: г.Ярославль, ул.С.Щедрина, д.78.

Выявленные в ходе проверки нарушения требований пожарной безопасности отражены в акте от 08.11.2012 N 189 (л.д. 19).

По итогам проверки Учреждению выдано предписание от 08.11.2012 N 189/1/1-5 об устранении выявленных нарушений в срок до 09.10.2013 (л.д. 9).

08.11.2012 в отношении Учреждения составлен протокол N 245 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ (л.д. 12), в котором отражены следующие нарушения:

1) расстояние от края проезда до стены здания литер "А" со стороны ул.С.Щедрина более 8 метров, в этой зоне размещено ограждение (забор) (нарушение ст.ст. 1, 2 Закона N 69-ФЗ, абз.1 п. 75 Правил противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390, п. 2.1.3 ППБ 101-89, прил.1* п.2* СНиП 2.07.01-89*);

2) покрытие пола актового зала, расположенного на 3-м этаже здания литер "А", материалами с более высокими классами пожарной опасности, чем требуется по нормам (для покрытия пола применены деревянные материалы ДСП) (нарушение ст.ст. 1, 2 Закона N 69-ФЗ и п. 7.1 СНиП 21-01-97*.

В соответствии с протоколом от 08.11.2012 N 246 об административном правонарушении (л.д. 14) Учреждению вменяется совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, а именно:

1) объемно-планировочные решения не обеспечивают безопасную эвакуацию людей при пожаре - помещения левого и правого крыла 3-го этажа здания лит. "А" не обеспечены вторым эвакуационным выходом (в общем коридоре устроен актовый зал); второй эвакуационный выход ведет из помещений левого или правого крыла: через коридор, через актовый зал, через коридор в лестничную клетку (нарушение ст.ст. 1, 2 Закона N 69-ФЗ, ч. 4 ст. 4 Закона N 123-ФЗ, п.п. 4.2, 4.3* СНиП 2.01.02-85*, п. 33 Правил N 390, п. 2.1.21а), 5.5б) ППБ 101-89, п.п. 6.9* абзац 1, 6.13* СНиП 2.07.01-89*);

4) здание лит. "А" не оснащено СОУЭ при пожаре 3-го типа в соответствии с требованиями нормативных документов по пожарной безопасности СОУЭ выполнена без речевого способа оповещения) (нарушение ст.ст. 1, 2 Закона N 69-ФЗ, абз. 2, п. 61 Правил N 390, п. 14.4 СП 5.13130.2009, п. 3.16 СНиП 31-06-2009);

5) не осуществляется вывод сигнала автоматической установки пожарной сигнализации о пожаре (срабатывании) по радиоканалу или другим способом на центральный узел связи "01" Государственной противопожарной службы или в пожарную часть (нарушение ст.ст. 1, 2 Закона N 69-ФЗ, п. 13.4 НПБ 88-2001*, п. 14.4 СП 5.13130.2009, п. 3.16 СНиП 31-06-2009).

15.11.2012 главный государственный инспектор Отдела надзорной деятельности вынес постановление N 208 о назначении Учреждению административного наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 150 000 руб. (л.д. 16).

Не согласившись с постановлением от 15.11.2012 N 208 и предписанием от 08.11.2012 N 189/1/1-5, Учреждение оспорило их в Арбитражном суде Ярославской области.

При рассмотрении заявленных требований суд первой инстанции признал отсутствие в действиях предприятия состава вменяемых административных правонарушений, предусмотренных ч.ч. 1, 4 ст. 20.4 КоАП РФ. В связи с указанными обстоятельствами арбитражный суд признал оспариваемое постановление незаконным и отменил, а также признал недействительными 1, 2, 4, 5 предписания 08.11.2012 N 189/1/1-5.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

Обеспечение пожарной безопасности регламентируется Федеральным законом от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (по тексту - Закон N 69-ФЗ), согласно преамбуле которого, настоящий Федеральный закон определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

В соответствии со статьей 6 Закона N 69-ФЗ и подп. "е" п. 9 Положения о Федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

В силу статей 37, 38 Закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности согласно действующему законодательству несут собственники имущества, а также лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 ст. 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая на основе приведенных выше правовых норм с учетом позиции содержащейся в обжалуемом решении арбитражного суда первой инстанции, законность пунктов 1,2,4,5 оспариваемого предписания Отдела надзорной деятельности от 08.11.2012 N 189/1/1-5, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

1. По пункту 1 предписания. В соответствии с данным пунктом Учреждению предписано устранить нарушение требований пункта 75 Правил N 390, пункта 2.1.3 ППБ 101-89, прил.1*, пункта 2* СНиП 2.07.01-89*, выразившееся в том, что расстояние от края проезда до стены здания литер "А" со стороны ул. С. Щедрина более 8 метров. Пункт 75 Правил N 390 содержит норму общего характера без конкретизации каких-либо требований к расстояниям. Пункт 2.1.3 ППБ 101-89 также не конкретизирует расстояния от края проездов до стен зданий. Приложение 1*, пункта 2* СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" предусматривает противопожарные расстояния между зданиями, в том числе со степенью огнестойкости 1118 метров. Вместе с тем согласно общим положениям СНиП 2.07.01-89* действие данных норм и правил распространяется на проектирование новых и реконструкцию действующих городских и сельских поселений и включает основные требования к их планировке и застройке. Таким образом, по смыслу приведенных норм их соблюдение обязательно, во-первых, при проектировании и реконструкции поселений, а не при эксплуатации ранее запроектированных и застроенных территорий, в том числе зданий, а во-вторых, данные нормы и правила подлежат соблюдение не эксплуатантами зданий, а органами местного самоуправления, проектировщиками и застройщиками. При таких обстоятельствах Учреждение как эксплуатант здания, расположенного в пределах определенной ранее запроектированной застройки, не обязано соблюдать требования СНиП 2.07.01-89* и в его действиях отсутствует нарушение данных норм и правил. В этой связи имеются предусмотренные ч. 2 ст. 201 АПК РФ основания для признания пункта 1 предписания недействительным.

2. По пункту 2 предписания. Согласно данного пункта Учреждению предписано устранить нарушение пункта 7.1 СНиП 21-01-97*, выразившееся в том, что покрытие пола актового зала, расположенного на 3-м этаже здания литер "А", выполнено материалами с более высокими классами пожарной опасности, чем требуется по нормам (для покрытия полов применены деревянные материалы ДСП). Между тем, как правильно указал арбитражный суд первой инстанции в обжалуемом решении, норма пункта 7.1 СНиП 21-01-97* не конкретизирует требования, предъявляемые к материалам полов помещений. Ссылка на нарушение иных норм пожарной безопасности, содержащих соответствующие требования, в пункте 2 предписания отсутствует. Указание административного органа на то, что покрытие пола выполнено материалами, не соответствующими установленным требованиям ничем не обосновано, доказательства такого несоответствия в материалах дела отсутствуют. При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о недоказанности факта нарушения Учреждением требований пожарной безопасности, указанного в пункте 2 оспариваемого предписания, и о наличии предусмотренных ч. 2 ст. 201 АПК РФ оснований для признания данного пункта недействительным.

3. По пункту 4 предписания. В соответствии с данным пунктом на Учреждение возложена обязанность устранить нарушение пункта 61 Правил N 390, пункта 5.1 таблицы 2 пункта 7 НПБ 104-03, пункта 2.1.13 ППБ 101-89, выразившееся в том, что здание литер "А" не оснащено системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре 3-го типа в соответствии с требованиями нормативных документов по пожарной безопасности, а именно СОУЭ выполнена без речевого способа оповещения. Пункт 2.1.13 ППБ 101-89 предусматривает общее требование о том, что здания детских учреждений должны быть оборудованы средствами оповещения людей о пожаре без конкретизации характеристик таких средств применительно к тем или иным категориям зданий. Пункт 7 таблицы 2 пункта 5.1 НПБ 104-03 устанавливает типы СОУЭ для зданий школ и учебных корпусов школ-интернатов, детских домов применительно к числу мест в здании и наибольшему числу этажей в здании. При этом согласно названной нормы 3-тий тип СОУЭ, требующий наличия речевого способа оповещения, предусмотрен лишь для зданий детских домов с наибольшим числом этажей 4 и с числом мест в здании более 200. В то же время в акте проверки от 08.11.2012 N 189 Отдел надзорной деятельности указал, что в эксплуатируемом учреждением здании литер "А" в дневное время находится 85 человек, в ночное врем-71 человек. Число мест в указанном здании административным органом не зафиксировано. При таких обстоятельствах факт нарушения Учреждением требований пункта 7 таблицы 2 пункта 5.1 НПБ 104-03 не может быть признаны установленным и доказанным, в связи с чем отсутствуют основания для возложения на заявителя обязанности по соблюдению названных требований. Соответственно имеются предусмотренные ч. 2 ст. 201 АПК РФ основания для признания пункта 4 оспариваемого предписания недействительным.

4. По пункту 5 предписания. Согласно данному пункту на Учреждение возложена обязанность устранить нарушение пункта 13.4 НПБ 88-201*, пункта 14.4 СП 5.13130.2009, пункта 3.16 СНиП 31-06-2009, выразившееся в том, что не осуществлен вывод сигнала автоматической установки пожарной сигнализации о пожаре (срабатывании) по радиоканалу или другим способом на центральный узел связи "01" Государственной противопожарной службы или в пожарную часть. На учреждение не может быть возложена обязанность по соблюдению требований названных нормативных документов в области пожарной безопасности в связи с тем, что во-первых действие данных документов распространяется на проектирование новых, реконструируемых или капитально ремонтируемых зданий, а не на текущее противопожарное содержание ранее введенных в эксплуатацию зданий, а во-вторых, соблюдение указанных требований не обязательно, а рекомендуемо (п. 13.4 НПБ 88-2001). При таких обстоятельствах правовых оснований для возложения на Учреждение обязанности по соблюдению требований пожарной безопасности, указанных в пункте 5 оспариваемого предписания, у административного органа не имелось, в связи с чем данный пункт предписания должен быть признан в силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ недействительным.

С учетом вышеизложенного выводы арбитражного суда первой инстанции о наличии оснований для признания пунктов 1,2,4,5 предписания Отдела надзорной деятельности от 08.11.2012 N 189/1/1-5 недействительными, являются правильными.

В связи с недоказанностью Отделом надзорной деятельности фактов нарушений требований пожарной безопасности, описанных в перечисленных выше пунктах предписания, образующих события административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 4 ст. 20.4 КоАП РФ, изложенных в описательной части оспариваемого Учреждением постановления о назначении административного наказания от 15.11.2012 N 208, данное постановление в указанной части является незаконным и подлежит отмене.

Содержащийся в апелляционной жалобе довод ответчика о незаконности отмены арбитражным судом первой инстанции указанного постановления в части вмененного Учреждению нарушения требований пункта 33 Правил N 390, пунктов 4.4, 4.5* СНиП 2.01.02-85*, п.п. 2.1.21 а), 5.5 б) ППБ 101-89, п.п. 6.9* абзац 1, п. 6.13 СНиП 21-01-97 (отсутствие второго эвакуационного выхода с 3-го этажа здания литер "А"), отраженного в пункте 3 предписания и образующего событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 20.4 КоАП РФ, отклоняется. В обоснование признания незаконным постановления о назначении заявителю административного наказания в указанной части арбитражный суд первой инстанции обоснованно сослался на то, что административный орган в нарушение положений ст.ст 1.5 и 2.1 КоАП РФ не установил и не доказал вину Учреждения в совершении нарушений названных выше требований пожарной безопасности. В частности, при привлечении Учреждения к административной ответственности за нарушение указанного выше требования пожарной безопасности Отдел надзорной деятельности не установил, имелись ли у него архитектурно-планировочные, технические и финансовые возможности для соблюдения данного требования с учетом того, что эксплуатируемое здание построено в 1962 году.

При указанных выше обстоятельствах в их совокупности постановление Отдела надзорной деятельности о назначении административного наказания от 15.11.2012 N 208 является незаконным в целом и обоснованно отменено арбитражным судом первой инстанции.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении судом норм процессуального права отклоняются, поскольку в данном случае заявленные Учреждением требования о признании недействительным предписания и о признании незаконным постановления ответчика о назначении административного наказания связаны между собой по основаниям возникновения и представленным доказательствам, в связи с чем обоснованно и законно рассмотрены в рамках одного судебного дела с применением соответствующих правил глав 24-25 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.03.2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, части 5 статьи 30.2 КоАП РФ вопрос по госпошлине судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 26.03.2013 по делу N А82-14224/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности по Кировскому району г. Ярославля Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева