Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 01АП-3025/13 (ключевые темы: предоставление жилья - меры социальной поддержки - Нижегородская область - государственный финансовый контроль - ветеран великой отечественной войны)

Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2013 г. N 01АП-3025/13

г. Владимир

08 июля 2013 г.

Дело N А43-22831/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 03.07.2013.

Полный текст постановления изготовлен 08.07.2013.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Урлекова В.Н., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузьмичевой Т.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.03.2013 по делу N А43-22831/2012, принятое судьей Мукабеновым И.Ю. по заявлению администрации города Нижнего Новгорода (ОГРН 1025203032579, ИНН 5253001036), о признании недействительным представления Министерством финансов Нижегородской области (ОГРН 1025203044426, ИНН 5200000021) от 03.07.2012 N 306-23-3-3874/12,

при участии в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - Министерства социальной политики Нижегородской области.

В судебном заседании участвуют представители Министерства финансов Нижегородской области - Виноградова Н.А. по доверенности от 07.12.2012 N 186, администрации города Нижнего Новгорода - Абрамова А.К. по доверенности от 01.02.2013 N 01-58/Д.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей Министерства финансов Нижегородской области и администрации города Нижнего Новгорода, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

На основании поручений начальника контрольно-ревизионного управления от 11.04.2012 N 306-23-05/17 и от 30.05.2012 N 306-23-05/17-1 Министерством финансов Нижегородской области (далее - Министерство) в период с 16.04.2012 по 15.06.2012 в рамках проверки целевого использования бюджетных средств, выделенных Департаменту строительства администрации города Нижнего Новгорода в виде субвенций на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, была проведена проверка организаций и муниципальных районов городских округов г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области.

В ходе проверки выявлено нецелевое использование администрацией города Нижнего Новгорода (далее - администрация) бюджетных средств, предоставленных в виде субвенций из федерального бюджета, а именно: нарушение статей 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона от 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов", Закона Нижегородской области от 07.07.2006 N 68-З "О формах и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в Нижегородской области", выразившееся в незаконном предоставлении единовременных денежных выплат за счет средств федерального бюджета на общую сумму 15 101,9 тыс. рублей гражданам, не относящимся к категориям, установленным статьями 14, 15, 17-19, 21 Федерального закона от 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах", и не имеющим права на получение указанных выплат.

По результатам проверки составлены акты от 23.04.2012, от 27.04.2012, от 09.06.2012 и сводный акт от 15.06.2012

Рассмотрев материалы проверки, Министерство выдало администрации представление для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков от 03.07.2012 N 306-23-3-3874/12.

В разделе I оспариваемого представления указано, что единовременные денежные выплаты на общую сумму 15 101,9 тыс. рублей были произведены Департаментом строительства администрации г. Нижнего Новгорода в соответствии с учетными делами, сформированными администрацией Автозаводского района (2 случая), администрацией Приокского района (6 случаев), администрацией Канавинского района (4 случая), администрацией Московского района (1 случай), и со сводными списками граждан, сформированными по всем районам г. Нижнего Новгорода и направленными Управлением по учету и распределению жилья администрации г. Нижнего Новгорода в Министерство социальной политики, в том числе:

- Серегиной Е.И. (Автозаводский район), Прошину Н.В. (Приокский район), Сандлер Е.М. (Канавинский район), Уткину А.А. (Канавинский район), относящимся к категории граждан, имеющих право на льготы и преимущества, установленные для бывших несовершеннолетних узников концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период второй мировой войны, что не дает правовых оснований для обеспечения жилым помещением в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714;

- Гаврилову А.Н. (Автозаводский район), Сластилову А.Т. (Приокский район), Талалушкину В.А. (Приокский район), Ледяеву М.А. (Приокский район), Буниной А.Ф. (Канавинский район), Абрамову В.Н. (Канавинский район), Клещук Л.А. (Московский район) как детям погибших участников Великой Отечественной войны (далее - ВОВ), не являющимся нетрудоспособными членами семьи погибшего (умершего) участника ВОВ, состоявшими на его иждивении и получающими пенсию по случаю потери кормильца (имеющим право на ее получение) в соответствии с пенсионным законодательством Российской Федерации, то есть не соответствующим требованиям статьи 21 Федерального закона 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и не имеющим права на обеспечение жильем в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714;

- Селиверстову П.Т. (Приокский район), имеющему право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем в соответствии со статьей 17 Федерального закона 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах"; при этом документы, свидетельствующие о проживании Селиверстова П.Т. в служебном помещении и о последующем выселении из него, отсутствуют, в связи с чем Селиверстов П.Т. не соответствовал требованиям статьи 17 Федерального закона 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и не имел права на обеспечение жильем в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714;

- Гребенщиковой Л.В. как супруге умершего лица, награжденного знаком "Жителю блокадного Ленинграда", не имеющей права на обеспечение жильем в рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714.

В разделе II оспариваемого представления Министерство предложило администрации принять меры по устранению и недопущению выявленных нарушений, а также по устранению причин и условий, им способствующих; возместить в областной бюджет использованные не по целевому назначению 15 101,9 тыс. рублей в соответствии с Порядком возмещения средств областного бюджета, использованных незаконно или не по целевому назначению, утвержденным постановлением Правительства Нижегородской области от 12.10.2011 N 818; осуществить ведение учетных дел в соответствии с требованиями Закона Нижегородской области от 07.07.2006 N 68-З "О формах и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в Нижегородской области"; привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях; в срок до 30 дней с момента получения оспариваемого представления представить в Министерство информацию о его рассмотрении и принятых мерах по нарушениям и недостаткам и привлечению к ответственности виновных лиц с приложением копий подтверждающих документов.

Не согласившись с указанным представлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании его недействительным.

Решением от 11.03.2013 суд удовлетворил требование администрации и признал недействительным представление Министерства.

Министерство обратилось в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой сослалось на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для и несоответствие изложенных в решении выводов обстоятельствам дела, в связи с чем просило решение суда отменить.

Представитель Министерства в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу и ее представитель в судебном заседании просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя Министерства социальной политики Нижегородской области.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, их должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту; нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1 и 3 Закона Нижегородской области "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области" при выявлении в результате проведенных контрольных мероприятий нарушений законодательства Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Нижегородской области органом государственного финансового контроля (каковым на основании статьи 5 данного закона в числе прочих является и Министерство финансов Нижегородской области) в течение 30 дней после окончания контрольного мероприятия должностным лицам объекта контроля направляется предписание (постановление, представление, решение) о принятии мер по их устранению и привлечению к ответственности виновных лиц. Направленное по результатам контрольного мероприятия предписание (постановление, представление, решение) органа государственного финансового контроля является обязательным для исполнения должностными лицами объекта контроля. Невыполнение в установленный срок предписания (постановления, представления, решения) органа государственного финансового контроля влечет за собой административную ответственность в соответствии с законодательством.

Таким образом, оспариваемое представление содержит в себе обязательные для исполнения требования и, соответственно, носит властно-распорядительный характер, а также может влечь за собой негативные последствия в случае его неисполнения.

Частью 1 статьи 152 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) установлено, что участниками бюджетного процесса, в числе прочих, являются органы государственного (муниципального) финансового контроля.

В частях 2 и 3 статьи 157 Кодекса указано, что органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Статьей 266 Кодекса предусмотрено, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Формы и порядок осуществления финансового контроля органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований устанавливаются названным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства и нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 270 Кодекса контрольные и финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, средствами администраторов источников финансирования дефицита соответствующих бюджетов, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Согласно части 1 статьи 43 Закона Нижегородской области "О бюджетном процессе в Нижегородской области" финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти Нижегородской области, осуществляют Министерство финансов Нижегородской области, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Частями 1 и 3 статьи 44 данного Закона установлено, что Министерство финансов Нижегородской области осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств областного бюджета, со средствами администраторов источников финансирования дефицита областного бюджета и бюджета Территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области, а также за соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и государственных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств. Министерство финансов Нижегородской области вправе: 1) проводить в организациях любых организационно-правовых форм, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, документами и данными проверяемой организации (встречная проверка); 2) направлять руководителям проверяемых организаций, государственных предприятий и учреждений обязательные для исполнения представления об устранении выявленных нарушений и о возмещении причиненного ущерба; 3) осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения выявленных нарушений; 4) проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета; 5) осуществлять иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Нижегородской области.

Понятие государственного финансового контроля в Нижегородской области дано в части 1 статьи 1 Закона Нижегородской области "О государственном финансовом контроле в Нижегородской области" как установленная данным Законом и иными нормативными правовыми актами Нижегородской области деятельность органов государственного финансового контроля Нижегородской области по контролю за соблюдением органами государственной власти Нижегородской области, иными государственными органами Нижегородской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области, организациями и физическими лицами законодательства при осуществлении операций с финансовыми и материальными средствами Нижегородской области, включающая контроль за эффективностью их использования.

Из содержания приведенных правовых норм следует, что Министерство вправе осуществлять финансовый контроль в виде проверок соблюдения органами государственной власти области и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации и Нижегородской области при осуществлении последними каких-либо операций с финансовыми и материальными средствами Нижегородской области.

Между тем, согласно актам проверки от 23.04.2012, от 27.04.2012, от 09.06.2012, сводному акту от 15.06.2012, оспариваемому представлению и иных представленных документов, проверочные мероприятия Министерством проведены в отношении администрации фактически применительно к законодательству, определяющему условия и порядок постановки на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий в отсутствие соответствующих полномочий.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 13 Федерального закона от 21.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" социальная поддержка ветеранов предусматривает осуществление системы мер, включающей, в том числе получение и содержание жилых помещений.

В пункте 4 части 1 статьи 14 и пункте 3 части 1 статьи 15 названного Закона указано, что в качестве меры социальной поддержки предоставляется обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и участников Великой Отечественной войны, нуждающихся в улучшении жилищных условий, инвалидов боевых действий, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, которое осуществляется в соответствии с положениями статьи 23.2 данного Закона. Инвалиды и участники Великой Отечественной войны имеют право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем один раз. Инвалиды боевых действий, вставшие на учет после 1 января 2005 года, обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации. Инвалиды и ветераны Великой Отечественной войны обеспечиваются жильем независимо от их имущественного положения.

Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2008 N 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941-1945 годов" признано необходимым завершить обеспечение жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественной войны, имеющих право на соответствующую социальную поддержку согласно Федеральному закону "О ветеранах".

На территории Нижегородской области предоставление мер социальной поддержки ветеранов ВОВ осуществляется в соответствии с Законом Нижегородской области от 07.07.2006 N 68-З "О формах и порядке предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем отдельных категорий граждан в Нижегородской области" (далее - Закон от 07.07.2006 N 68-З) в форме предоставления жилого помещения либо в форме предоставления единовременной денежной выплаты на строительство или приобретение жилья.

В силу частей 1 и 4 Закона от 07.07.2006 N 68-З формирование списков граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем, по муниципальным районам и городским округам Нижегородской области осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области. На основании списков, подготовленных органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Нижегородской области, уполномоченный Правительством Нижегородской области орган исполнительной власти Нижегородской области осуществляет формирование и утверждение сводных списков граждан, имеющих право на получение мер социальной поддержки по обеспечению жильем. Таким органом является Министерство социальной политики.

Как установлено судом первой инстанции, в рассматриваемой ситуации гражданам Серегиной Е.И., Гаврилову А.Н., Прошину Н.В., Гребенщиковой Л.В., Буниной А.Ф., Сандлер Е.М., Уткину А.А., Клещук Л.А. денежные средства на приобретение жилья были выделены на основании распоряжения Правительства Нижегородской области от 09.09.2009 N 2174-р "О предоставлении социальных выплат ветеранам Великой Отечественной войны" (т.1 л.д. 18); гражданину Селиверстову П.Т. - на основании распоряжения Правительства Нижегородской области от 22.12.2009 N 3181-р "О предоставлении социальных выплат ветеранам Великой Отечественной войны" (т.1 л.д. 16); гражданину Абрамову В.Н. - на основании распоряжения Правительства Нижегородской области от 29.05.2009 N 1167-р "О предоставлении социальных выплат ветеранам Великой Отечественной войны" (т.1 л.д. 76).

При этом в соответствии с утвержденными данными распоряжениями списками граждан - получателей социальных выплат граждане Серегина Е.И., Гаврилов А.Н., Прошин Н.В., Гребенщикова Л.В., Бунина А.Ф., Сандлер Е.М., Уткин А.А., Клещук Л.А., Селиверстов П.Т., Абрамов В.Н. были поставлены на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Указанные распоряжения Правительства Нижегородской области в установленном порядке оспорены не были и представляют собой действующие ненормативные правовые акты уполномоченного органа исполнительной власти Нижегородской области.

С учетом изложенного доводы апелляционной жалобы относительно неправомерности нахождения вышеназванных лиц в списках лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, не принимаются судом апелляционной инстанции во внимание.

По правилам части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 07.07.2006 N 68-З граждане - получатели единовременных денежных выплат на строительство или приобретение жилого помещения в течение девяти месяцев с даты принятия распоряжения Правительства Нижегородской области, в котором указываются граждане - получатели единовременных денежных выплат на строительство или приобретение жилого помещения, представляют в органы местного самоуправления договоры участия в долевом строительстве либо договоры купли-продажи, зарегистрированные в установленном порядке в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, либо разрешение на строительство и документы, подтверждающие стоимость строительных работ (услуг) (договор строительного подряда и акт приемки выполненных работ).

Как следует из материалов дела, единовременные денежные выплаты на общую сумму 15 101,9 тыс. рублей были произведены Департаментом строительства администрации г. Нижнего Новгорода гражданам - получателям социальных выплат на основании заключенных договоров купли-продажи, договоров участия в долевом строительстве, зарегистрированных в установленном порядке в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также на основании разрешений на строительство и документов, подтверждающих стоимость строительных работ (услуг). Данное обстоятельство заявителем апелляционной жалобы не оспаривается.

Таким образом, денежные средства, полученные в виде субвенций из федерального бюджета, были перечислены Департаментом строительства администрации г. Нижнего Новгорода на основании распоряжений Правительства Нижегородской области от 29.05.2009 N 1167-р, от 09.09.2009 N 2174-р и от 22.12.2009 N 3181-р "О предоставлении социальных выплат ветеранам Великой Отечественной войны" и документов, указанных в части 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 07.07.2006 N 68-З, и использованы на цели, предусмотренные данными распоряжениями.

Исследовав представленные в дело доказательства и оценив их по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, верно установив фактические обстоятельства дела, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что представление от 03.07.2012 N 306-23-3-3874/12 не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы администрации.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 11.03.2013 по делу N А43-22831/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

В.Н. Урлеков Ю.В. Протасов