Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2013 г. N 12АП-4960/13

г. Саратов

09 июля 2013 г.

Дело N А12-2748/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "02" июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "09" июля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей: Александровой Л.Б., Жевак И.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Богатыревой Н.А.,

при участии в заседании:

от губернатора и Правительства Волгоградской области - Сорокин Дмитрий Сергеевич, действующий по доверенности N 33 от 16.04.2012,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Волгоградской области (400098, г. Волгоград, проспект им. В.И. Ленина, 9, ОГРН 1023403444404, ИНН 3444081790)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 10 апреля 2013 года по делу N А12-2748/2013 (судья Наумова М.Ю.)

по заявлению Правительства Волгоградской области (400098, г. Волгоград, проспект им. В.И.Ленина, 9, ОГРН 1023403444404, ИНН 3444081790)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7 Гвардейская, 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

заинтересованные лица: министерство транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области (400131, г. Волгоград, ул. Коммунистическая, 5, ОГРН 1023403453072, ИНН 3444080684),

министерство финансов Волгоградской области (400066, г. Волгоград, ул. Порт-Саида, 7, ОГРН 1063444006922, ИНН 3444130624),

министерство топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области (400050, г. Волгоград, ул. им. Рокоссовского, 62, ОГРН 1063444056048, ИНН 1063444056048)

об оспаривании решения и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Правительство Волгоградской области (далее заявитель) обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее УФАС по Волгоградской области, Управление) от 31.10.2012 по делу N 11-01-15-03/6663 о нарушении антимонопольного законодательства.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 10 апреля 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Правительство Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 31 мая 2013 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, министерства транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, министерства финансов Волгоградской области, министерства топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителя губернатора и правительства Волгоградской области, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, на основании приказа от 21.11.2011 N 759 антимонопольным органом возбуждено дело в связи обнаружением признаков нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при принятии постановления администрации Волгоградской области от 13.01.2009 N 2-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом, железнодорожным транспортом пригородного сообщения на маршрутах общего пользования в Волгоградской области по регулируемым в установленном законодательством порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа".

Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области принято решение от 31.10.2012 о нарушении антимонопольного законодательства по делу N 11-01-15-03/663.

Правительству Волгоградской области выдано предписание от 31.10.2012 N 11-01-15-03/663 о прекращении нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в принятии пункта 3.1.1. Порядка предоставления субсидий юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным и внутренним водным транспортом, железнодорожным транспортом пригородного сообщения на маршрутах общего пользования в Волгоградской области по регулируемым в установленном действующим законодательством Российской Федерации порядке тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа, утвержденных постановлением Администрации Волгоградской области от 13.01.2009 N 2-п (далее Порядок предоставления субсидий), а также установление в разделе 4 следующих критериев отбора перевозчиков, имеющих право на получение субсидий: осуществление перевозок по тарифам на проезд пассажиров и провоз багажа, утвержденным Управлением региональных тарифов Администрации Волгоградской области в установленном порядке, с предоставлением льгот по оплате проезда отдельным категориям граждан в соответствии с действующим законодательством и по социальным проездным билетам (подпункт "б" пункта 4.1); наличие типа транспортного средства, соответствующего виду перевозок и требованиям Управления, экипированного, технически исправного, оборудованного средствами связи и контроля за движением (при использовании автоматизированных систем контроля), отвечающего установленным санитарным требованиям (подпункт "д" пункта 4.1); обеспечение уровня заработной платы работников не ниже уровня, установленного законодательством Волгоградской области (подпункт "и" пункта 4.1).

Оспариваемым предписанием на Правительство Волгоградской области возложена обязанность совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, посредством отмены или изменения вышеуказанных пунктов и критериев в части, нарушающей антимонопольное законодательство.

Не согласившись с указанными ненормативными актами, правительство Волгоградской области обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Отказывая в удовлетворении требований заявителей, суд первой инстанции указал, что решение и предписание УФАС по Волгоградской области от 31.10.2012 по делу N 11-01-15-03/6663 о нарушении антимонопольного законодательства соответствует Закону о защите конкуренции, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

В статье 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) указано, что названный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (пункт 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Главой 4 Закона о защите конкуренции регламентируются вопросы, связанные с антимонопольным требованиям к торгам, запросу котировок цен на товары, особенности заключения договоров с финансовыми организациями и порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества, в ходе которых происходит, в том числе, определение форм и направлений расходования средств бюджета.

Глава 5 Закона о защите конкуренции устанавливает требования антимонопольного характера при предоставлении государственных и муниципальных преференций.

Статья 4 Закона о защите конкуренции определяет государственные или муниципальные преференции как предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

Учитывая изложенные выше нормы права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что УФАС по Волгоградской области вправе проверять органы власти в их деятельности, затрагивающей сферу конкуренции, в том числе, и расходование бюджетных средств. В связи с чем, является несостоятельным довод апелляционной жалобы о не подконтрольности нормативных актов в сфере бюджетного законодательства антимонопольному законодательству.

При рассмотрении спора судами установлено, что правила организации перевозки пассажиров автомобильным транспортом с использованием социальных проездных билетов нормативно не установлены, порядок заключения договоров на организацию перевозок льготных категорий пассажиров общественным транспортом в Волгоградской области и основания для отказа органа власти от заключения такого договора с перевозчиками частных форм собственности не определен.

Социальный проездной билет является именным документом и для его реализации необходим допуск к персональным данным льготных пассажиров либо определенность отношений с лицами, имеющими право на реализацию таких проездных.

Судом первой инстанции обоснованно не принят довод заявителя о том, что частным перевозчикам не установлен запрет на заключение гражданско-правового договора по перевозке граждан, имеющих льготы на перевозку или же имеющих, социальные проездные билеты, поскольку данный договор является гражданско-правовым, и орган власти вправе отказаться от его заключения без объяснения каких-либо причин.

Оценка перевозчика по критерию подпункта "б" пункта 4.1 Порядка предоставления субсидий является исполнимой только для хозяйствующих субъектов, осуществляющие проезд по социальным проездным билетам. Из-за правовой неопределенности организации перевозок с использованием социальным проездных для льготных пассажиров только транспортные организации, подведомственные Министерству транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, имеют возможность реализовывать социальные проездные и соответствовать критерию, установленному подпунктом "б" пункта 4.1 Порядка предоставления субсидий.

Пункт 5.4 Порядка указывает, что субсидированию не подлежит транспортная работа по рейсам, выполненным без контрольных отметок службы по контролю за движением автобусов на маршруте ГУ ВО "ВЭСПТ".

Учитывая изложенное, судом первой инстанции обоснованно указано, чтобы соответствовать требованиям к получателю субсидий, перевозчикам частных форм собственности необходимо вступить в гражданско-правовые отношения ГУ ВО "ВЭСПТ", которые по своей природе являются возмездными.

Однако, пунктом 5.2.5 Положения о безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, установлено, что владельцы автобусов обязаны организовать контроль за соблюдением графиков (расписаний) движения, норм вместимости автобусов, маршрутов движения.

При этом владелец автобусов не органичен вправе осуществлять контроль за выполнением транспортной работы своими силами либо использовать иные способы контроля транспортной работы, в том числе с применением технических средств связи и автоматизированных систем управления движением. Также отсутствует законодательно установленное требование о государственном контроле над действиями, обязанность совершения которых возникает у владельца автобусов в силу требований п.5.2.5 и 5.9 Положения, утвержденного Приказом Минтранса РФ N 2 от 08.01.1997.

Таким образом, требование п.5.4 Порядка необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на выгодных условиях путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к хозяйствующим субъектам, что запрещено п. 2 ч 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Вмешательство Правительства Волгоградской области в деятельность хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку пассажиров на автомобильном транспорте, в части обеспечения безопасности движения вне дорожной деятельности, является превышением полномочий посредством установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам (услугам по перевозке пассажиров) или к хозяйствующим субъектам (перевозчикам).

Факт установления нормативным актом Правительства Волгоградской области требований за пределами полномочия по осуществлению дорожной деятельности на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения означает ограничение конкуренции, т.к. содержит признак ограничения конкуренции, указанный в п. 17 ст. 4 Закона о защите конкуренции, а именно, установление органами государственной власти требований к товарам или к хозяйствующим, субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Подпунктом "д" пункта 4.1 Порядка предусмотрено, что право на получение субсидии предоставляется при наличии типа транспортного средства, соответствующего требованиям Управления транспорта и коммуникаций.

Однако, в соответствии с пунктом 5.2.4 Положения о безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса РФ от 08.01.1997 N 2, владельцы автобуса обязаны выбирать тип и марку автобусов в зависимости от вида перевозки. Перевозчики пассажиров обязаны обеспечивать соответствие подвижного состава требованиям по безопасности перевозки пассажиров (ГОСТ Р 51709-2001, постановление Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090 "О Правилах дорожного движения"). Таким образом, федеральным законодательством перевозчикам предоставлено право самостоятельно определять тип и марку транспортных средств, соответствующих виду деятельности.

Ограничение права перевозчика на получение субсидии условием о наличии определенного типа транспортного средства, соответствующего требованиям Управления транспорта и коммуникаций Администрации Волгоградской области (подпункт "д" пункта 4.1 Порядка предоставления субсидий) является нарушением антимонопольного законодательства. Определение конкретных марок и типов автобусов, необходимых для организации перевозок получателями субсидий, создает преференции (преимущества) хозяйствующим субъектам, имеющим в наличии транспортные средства определенной марки и типа, и препятствует перевозчикам, устанавливающим самостоятельно на законных основаниях марки и типы автобусов, реализовать право на получении субсидий на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом пригородного сообщения на маршрутах общего пользования в Волгоградской области.

В соответствии с подпунктом "и" пункта 4.1 Порядка предоставления субсидий перевозчик приобретает право на получение субсидии при условии обеспечения уровня заработной платы работников не ниже уровня, установленного законодательством Волгоградской области.

Согласно статье 135 Трудового кодекса Российской Федерации заработная плата работнику устанавливается трудовым договором в соответствии с действующими у данного работодателя системами оплаты труда. Системы оплаты труда устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.

Статьей 133 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что минимальный размер оплаты труда устанавливается одновременно на всей территории Российской Федерации федеральным законом и не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения.

В соответствии со статьей 133.1 Трудового кодекса Российской Федерации в субъекте Российской Федерации региональным соглашением о минимальной заработной плате может устанавливаться размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации. Размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации может устанавливаться для работников, работающих на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением работников организаций, финансируемых из федерального бюджета. Размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации устанавливается с учетом социально-экономических условий и величины прожиточного минимума трудоспособного населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. Размер минимальной заработной платы в субъекте Российской Федерации не может быть ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом.

Таким образом, механизм реализации права работников на уровень заработной платы не ниже уровня, установленного законодательством Волгоградской области, и ответственность перевозчика как работодателя установлены трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Требование п.п. "и" п.4.1 Порядка необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на выгодных условиях путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к хозяйствующим субъектам, что запрещено п. 2 ч.1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, в оспариваемом решении суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что решение и предписание УФАС по Волгоградской области от 31.10.2012 по делу N 11-01-15-03/6663 о нарушении антимонопольного законодательства соответствует Закону о защите конкуренции, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 10 апреля 2013 года по делу N А12-2748/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

Л.Б. Александрова И.И. Жевак