Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2013 г. N 03АП-2630/13 (ключевые темы: размещение заказов - совет депутатов - право хозяйственного ведения - муниципальные нужды - антимонопольный орган)

Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2013 г. N 03АП-2630/13

г. Красноярск

11 июля 2013 г.

Дело N А33-19347/2012

Резолютивная часть постановления объявлена "04" июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "11" июля 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Морозовой Н.А.,

судей: Дунаевой Л.А., Иванцовой О.А.,

при ведении протокола судебного заседания Хрущевой М.А.,

при участии: от заявителя (Красноярского городского Совета депутатов): Мезенцевой К.Н., представителя по доверенности от 14.11.2012 N 01-674-В;

от заявителя (Администрации города Красноярска): Глебовой Е.Ю., представителя по доверенности от 19.12.2012 N 01-6221;

от ответчика (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Дударевой М.А., представителя по доверенности от 16.04.2013 N 45;

от третьего лица (Департамента городского хозяйства администрации города Красноярска): Крикуна Ю.В., представителя по доверенности от 18.02.2013 N 8;

от третьего лица (Муниципального предприятия "Красмостдоринж"): Куликова В.Ю., представителя по доверенности от 22.10.2012,;

от третьего лица (Муниципального предприятия "Красноярскгорсвет"): Макаровой Е.В., представителя по доверенности от 31.01.2013 N 183;

от третьего лица (Департамента финансов администрации города Красноярска): Томиленко Д.В., представителя по доверенности от 14.01.2013 N 12-11-8,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы департамента городского хозяйства администрации города Красноярска (ИНН 2466092184, ОГРН 1022402670025), Администрации города Красноярска (ИНН 2451000840, ОГРН 1022402655758), Красноярского городского Совета депутатов (ИНН 2451000991, ОГРН 1022402658838)

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "04" апреля 2013 года по делу N А33-19347/2012, принятое судьей Ражковым Р.А.,

установил:

Красноярский городской Совет депутатов обратился в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее также - антимонопольный орган) о признании решения от 12.10.2012 N 16764 по делу N 136-15-12 недействительным в части пунктов 3, 5 и о признании предписания от 12.10.2012 N 16764 по делу N 136-15-12 недействительным. На основании данного заявления было начато дело N А33-19347/2012.

Администрация города Красноярска обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965) о признании решения от 12.10.2012 по делу N 136-15-12 недействительным в части пунктов 1, 2, 4 и о признании предписания от 12.10.2012 по делу N 136-15-12 недействительным. Делу присвоен номер А33-50/2013.

Определением от 24.01.2013 Арбитражный суд Красноярского края объединил в одно производство для совместного рассмотрения дела N А33-19347/2012 и N А33-50/2013, делу присвоен номер А33-19347/2012. Заявителями по делу определены Красноярский городской Совет депутатов, Администрация города Красноярска, ответчиком - Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю, предмет: оспаривание решения от 08.10.2012 N 16763 по делу N 136-15-12, предписания от 08.10.2012 N 16764 по делу N 136-15-12, оспаривание решения от 08.10.2012 по делу N 136-15-12, предписания от 08.10.2012 N 16765 по делу N 136-15-12.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:

Департамент финансов администрации города Красноярска,

Департамент городского хозяйства администрации города Красноярска,

Муниципальное предприятие города Красноярска "Красноярское управление по строительству, ремонту и эксплуатации мостов, дорог и инженерных сооружений "Красмостдоринж" (далее также - Муниципальное предприятие "Красмостдоринж", МП "Красмостдоринж"),

Муниципальное предприятие города Красноярска "Красноярскгорсвет" (далее также - Муниципальное предприятие"Красноярскгорсвет", МП "Красноярскгорсвет"),

Муниципальное учреждения г. Красноярска "Красноярский городской центр капитального ремонта жилья и благоустройства",

Территориальное управление Росфиннадзора.

Решением от 04.04.2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, лица, участвующие в деле, обратились с апелляционными жалобами.

Красноярский городской Совет депутатов просит решение отменить, указывает на следующие обстоятельства.

- Определением от 24.01.2013 Арбитражный суд Красноярского края объединил в одно производство два дела, по которым предметом исследования являлись два разных нормативных акта. По делу N А33-19347/2012 проверялась законность пунктов 3 и 5 решения УФАС от 08.10.2012 по делу N136-15-12 и предписание где оценено Решение Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов". Предметом же исследования по делу NА33-50/2013 являлась законность пунктов 1, 2, 4 решения от 08.10.2012 по делу N136-15-12 и предписания, где оценивалось Распоряжение Администрации города Красноярска N 10-а от 24.02.2009 "О порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения". По мнению заявителя апелляционной жалобы, поскольку в делах были разные предметы доказывания, объединение дел не позволило суду полно и всесторонне выяснить все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора.

- Законодательством предусмотрено право органов местного самоуправления (далее - ОМСУ) создавать унитарные предприятия. В настоящее время акты администрации города по созданию муниципальных предприятий и наделению их имуществом на праве хозяйственного ведения в установленном законом порядке не оспорены.

- Законодательство не устанавливает изъятий для объектов, которые могут находится в муниципальной собственности.

- Городской Совет не создаёт муниципальных предприятий и не наделяет их имуществом, поэтому действия Совета по установлению в абзаце 24 пункта 20 решения Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2011 N В-283 субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства, не привело к монополизации муниципальным предприятием города Красноярска "Красмостдоринж" и муниципальным предприятием города Красноярска "Красноярскгорсвет" деятельности по содержанию муниципального имущества.

- Абзац 20 пункта 20 решения Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2011 N В-283 предусмотрел получателей субсидий и цели их получения, что соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации.

- Условия, порядок предоставления субсидий, случаи их возврата, критерии отбора получателей устанавливает Администрация города Красноярска, а не Совет.

- УФАС не предоставило доказательство того, что муниципальное предприятие города Красноярска "Красмостдоринж" и муниципальное предприятие города Красноярска "Красноярскгорсвет" не являются производителями товаров, работ, услуг.

Администрация города Красноярска указывает на следующие основания для отмены решения.

- Законодательство позволяет муниципальным органам создавать муниципальные предприятия, в том числе в случае использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации или для осуществления деятельности в целях решения социальных задач, устанавливать их цели и условия деятельности, передавать им имущество.

- Вывод УФАС о том, что имущество, предназначенное для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, не может быть передано на праве хозяйственного ведения, не обоснован. Суд так же не указал, какой правовой норме не соответствует передача имущества.

- Реализация не всех вопросов местного значения попадает под понятие муниципальной нужды, статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлены все возможные виды бюджетных ассигнований. 94-ФЗ применяется не во всех случаях, а только в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд исключительно в случае наличия в бюджете ассигнований именно на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд. Финансирование же за счет бюджета возможно и иными способами.

- Товары муниципальным предприятием города Красноярска "Красмостдоринж" и муниципальным предприятием города Красноярска "Красноярскгорсвет" не производятся, вместе с тем судом не дана характеристика предприятий как лиц, выполняющих работы и оказывающих услуги - в связи с чем неверно применена часть 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- Постановление Администрации города Красноярска от 24.02.2009 N 10-а соответствует требованиям статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

- Направление использования субсидий, перечисленных в абзаце 9-20 пунктов 20 проекта решения о бюджете города соответствует вопросам местного значения городского округа.

- Оспариваемое решение суда первой инстанции не содержит выводов о несоответствии бюджетному законодательству абзаца 20 пункта 20 Решения Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов".

- Администрацией города Красноярска указаны нормы бюджетного законодательства, позволяющие предоставлять субсидии организациям для реализации вопросов местного значения.

- Указанное решение не содержит указания на действительные или возможные последствия для конкуренции в результате предоставления субсидий.

- Вывод УФАС о том, что фактически предоставление субсидий на содержание объектов благоустройства подменяет договорные отношения, что следует из того, что получение бюджетных средств обусловлено выполнением именно для Администрации города Красноярска определённых работ по содержанию объектов благоустройства и наличием встречных обязательств администрации по оплате этих работ, не обусловлен фактическими материалами дела и действующим законодательством.

Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска в своей апелляционной жалобе ссылается на следующие обстоятельства.

- Поскольку действующим законодательством практически не предусмотрены механизмы изменения условий заключенных контрактов для государственных нужд, при этом необходимый перечень работ, в связи с их сезонностью, на дату заключения контракта определить невозможно, то результатом обслуживания объектов благоустройства на основании контрактов может явиться их ненадлежащее содержание.

- С момента передачи имущества муниципальному предприятию у него возникает обязанность по содержанию этого имущества, в связи с чем выделение субсидий на его содержание законно.

- УФАС не верно указывает в своем решении что действующее законодательство не содержит специальных требований к деятельности по содержанию объектов внешнего благоустройства: такие требования указаны в статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

Муниципальное предприятие "Красмостдоринж" направило отзыв, полагает, что решение суда является незаконным, указывает на следующие обстоятельства.

- Органы местного самоуправления вправе самостоятельно выбирать способ решения вопросов местного значения. Законодательство предусматривает два способа: через учреждение муниципальных предприятий и учреждений, или через размещение государственного заказа.

- Поскольку орган местного самоуправления указал норму, позволяющую ему принять акт, который оспаривается антимонопольным органом, то вывод антимонопольного органа не обоснован.

- Вывод антимонопольного органа о том, что основная цель создания муниципальных предприятий - извлечение прибыли от своей деятельности, не обоснован.

- В статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" в качестве эксплуатирующей организации прямо предусмотрено государственное или муниципальное унитарное предприятие.

- Антимонопольным органом не представлено доказательств ограничения пользования переданным в хозяйственное ведение муниципальным имуществом для неограниченного круга лиц по сравнению с ограничениями, существовавшими до такой передачи.

- Вывод о том, что отношения между администрацией города Красноярска и получателем субсидий носят возмездный и возвратный характер не верен - он не соответствует статье 6 Бюджетного кодекса, противоположностью понятию "субсидия" является понятие "бюджетный кредит" - эти денежные средства предоставляются на возмездной и возвратной основе.

- Договоры на предоставление субсидий не являются гражданско-правовыми.

- Создание муниципальных предприятий для использования имущества, приватизация которого запрещена, а так же для осуществления деятельности в целях решения социальных задач соответствует закону.

- Приватизация мостов, тоннелей и иных объектов обеспечивающих функционирование транспортного комплекса, запрещена. Так же не подлежат приватизации автомобильные дороги.

- Предписание о возврате в казну имущества, переданного во исполнение распоряжений администрации города Красноярска, не исполнимо, поскольку поименованное в данных распоряжениях имущество ранее было передано предприятию "Красмостдоринж" на других правовых основаниях, которые антимонопольным органом не исследовались и правомерность которых антимонопольным органом в установленном порядке не оценивалась.

- УФАС не учел специфику содержания гидротехнических сооружений, связанных с обеспечением их безопасности, предусмотренных Федеральным закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений".

- МП "Красмостдоринж" создано органом местного самоуправления в пределах своих полномочий для решения вопросов местного значения и в соответствии с законодательством. Следовательно, при осуществлении им в пределах установленных уставом целей и видов деятельности, к указанному предприятию требования Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не применимы.

- Муниципальные предприятия производят работы и оказывают услуги, их оказание и произведенные предприятиями затраты порождают обязательства по компенсации стоимости.

- Вывод суда о том, что переданные в хозяйственное ведение объекты социального и стратегического значения должны содержаться исключительно за счет средств муниципального предприятия не верен, и не основан на законодательстве.

- Суд не верно толкует положения о казне - данный документ вообще не регламентирует порядок содержания муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение.

- Судом признаны незаконными действия органов местного самоуправления, совершенные на основании конкретных норм действующих федеральных законов.

Департамент финансов администрации города Красноярска в отзыве поддерживает требование об отмене решения суда первой инстанции, приводит следующие доводы.

- Законодательство предусматривает различные формы расходования средств бюджета города на решение вопросов местного значения.

- Администрация города определила в соответствии с действующим законодательством способ решения вопросов местного значения: путем создания муниципальных предприятий и передачи в хозяйственное ведение муниципального имущества для осуществления уставной деятельности. После этого на муниципальное предприятие возлагается бремя содержания этого имущества.

- На муниципальные предприятия действие Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не распространяется.

- Оснований для размещения заказа в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ и заключения муниципальных контрактов на выполнение работ по содержанию и ремонту муниципального имущества, переданного в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям, у города нет.

- Расходы бюджета города на возмещение затрат муниципальных предприятий в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства могли быть предусмотрены только в форме субсидий (статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации), а не в форме ассигнований на оплату муниципальных контрактов (статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

- Решения о бюджете города в части предоставления субсидий организациям в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не нарушает законы Российской Федерации.

- Поскольку исполнение предписания УФАС N 16764 приостановлено 05.12.2012, а решение Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете города на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов" прекратило свое действие с 01.01.2013 года, то внесение изменений в него в 2013 году не допускается, в силу чего исполнение предписания не возможно.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю направило отзыв на апелляционную жалобу Красноярского городского Совета депутатов, в которой опровергает изложенные в жалобе доводы.

- Именно решение о бюджете порождает правовое последствия для всех участников бюджетного процесса. Суд первой инстанции верно указал, что возможно только два варианта содержания муниципального имущества: либо имущество составляет казну и тогда средства на его содержание предусматриваются в бюджете, либо обязанность по содержанию имущества может быть возложена в соответствии с договором на других лиц, но тогда в бюджете не предусматривается средств на его содержание. Красноярским городским Советом депутатов неверно избран вид бюджетных ассигнований на содержание муниципального имущества общего пользования.

- Финансирование затрат на содержание объектов благоустройства должно осуществляться из местного бюджета на основании утверждённых нормативов путём заключения соответствующего контракта по результатам торгов.

- Несоблюдение указанного порядка образует нарушение законодательства о защите конкуренции.

- Муниципальные предприятия могут создаваться в целях пользования имуществом, приватизация которого не допускается, но муниципальное предприятие города Красноярска "Красмостдоринж" и муниципальное предприятие города Красноярска "Красноярскгорсвет" непосредственно имуществом не пользуются. Единственным субъектом потребления услуг по содержанию объектов благоустройства является муниципальное образование в лице Администрации города Красноярска.

- Денежные средства, перечисленные администрацией, являлись не субсидией, а оплатой работ, выполненных для администрации.

- Результатом действий администрации и Совета стало устранение конкуренции на рынке по содержанию объектов благоустройства в принципе.

- Дела, объединённые Арбитражным судом Красноярского края в одно производство, были связаны между собой по основаниям возникновения и по представленным доказательствам, поэтому при их объединении процессуальных нарушений допущено не было.

В отзыве на жалобу Администрации города Красноярска Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю приводит также следующие доводы.

- Муниципальные унитарные предприятия относятся к коммерческим юридическим лицам, преследующим цель получения прибыли.

- Товарные рынки по содержанию объектов благоустройства являются конкурентными.

- Заключённые между администрацией и муниципальными предприятиями договоры по своей природе являются возмездными, и отношения в рамках него попадают под закон о порядке размещения заказов. И потому не отвечают целям субсидирования.

- Довод заявителя о том, что действующее законодательство предусматривает возможность решения вопросов местного значения не только посредством применения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", но и в ином порядке, установленном Бюджетным кодексом, не сочетается с судебной практикой.

- Довод о том, что из решения антимонопольного органа не усматриваются негативные последствия для конкуренции, не верен - хозяйствующие субъекты разных организационно-правовых форм находятся в неравном положении с муниципальными предприятиями, не имеют возможность осуществлять деятельность по содержанию объектов городского благоустройства. Администрация города Красноярска и Городской Совет депутатов исключили возможность размещения заказов на выполнение работ для муниципальных нужд по содержанию объектов благоустройства.

В отзыве на апелляционную жалобу Департамента городского хозяйства Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю поддерживает ранее высказанные доводы и добавляет следующее.

- Довод Департамента городского хозяйства о том, что решение вопросов местного значения может быть осуществлено как путём размещения заказов, так и путём создания муниципальных предприятий, финансирование деятельности которых возможно в виде субсидий, как производителей товаров, работ и услуг, не состоятелен. Цели создания муниципальных предприятий "Красноярскгорсвет" и "Красмостдоринж" не соответствует целям создания предприятий, определённых статьёй 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Данный довод не соответствует так же актам о муниципальной казне.

- Финансирование деятельности по содержанию муниципального имущества возможно только посредством ассигнований на оказание государственных (муниципальных услуг) (выполнение работ) в том числе ассигнований на оплату государственных контрактов заключённых в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Представитель заявителя (Администрации города Красноярска) Глебова Е.Ю. заявила ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, а именно: копии распоряжения Администрации города Красноярска "О передачи МП "УЗС" в городскую казну объекта инженерной инфраструктуры" от 30.01.2009 N 230-невд; копии распоряжения Администрации города Красноярска "О передачи объектов инженерной инфраструктуры МП "ДРСП Центрального района" в городскую казну от 30.01.2009 N 231-невд."

На основании статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации данный документ приобщен к материалам дела, поскольку он подлежал исследованию, на него имеются ссылки в судебном акте.

В судебное заседание не явились надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания Муниципальное учреждения г. Красноярска "Красноярский городской центр капитального ремонта жилья и благоустройства" и Территориальное управление Росфиннадзора. На основании статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в их отсутствие.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении апелляционной жалобы судом установлены следующие обстоятельства.

Распоряжениями Администрации города Красноярска от 26.01.2009 N 186-недв, от 18.02.2009 N 395-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 30.06.2010 N 3178-недв за МП "Красмостдоринж" на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - объекты инженерной инфраструктуры, согласно перечня (мосты, путепроводы, надземные и подземные переходы, набережные, подпорные стенки, лестницы, берегоукрепления, гидротехнические сооружения).

Распоряжениями Администрации города Красноярска от 23.01.2009 N 178-недв, от 19.02.2009 N 414-недв за МП "Красноярскгорсвет" на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - линии электропередач, сети наружного освещения.

Распоряжением Администрации города Красноярска N 10-а от 24.02.2009 утверждено положение "О порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения".

Между Департаментом городского хозяйства администрации города и МП "Красмостдоринж" заключен договор на предоставление субсидий N 820 от 31.12.2010, в соответствии с которым Департамент предоставляет Предприятию бюджетные средства в форме субсидий на возмещение затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства (инженерные и гидротехнические сооружения) согласно реестру, являющемуся неотъемлемой частью договора (пункт 1.1.), а Предприятие обязано отчитываться о фактических и ожидаемых затратах по содержанию и ремонту объектов благоустройства. Приложением к договору согласован реестр объектов внешнего благоустройства г. Красноярска на 2011 год: мосты - 36, из них пешеходные - 9, мост-труба - 2, путепроводы - 16, из них пешеходный - 1, тоннель - 1, надземные переходы - 4, подземные переходы - 12, набережные - 7, подпорные стенки - 9, лестницы - 6, берегоукрепление - 7, гидротехнические сооружения - 4.

Согласно выписке из реестра муниципальной собственности г. Красноярска с регистрационным номером 42 балансодержателем сетей наружного освещения, указанных в выписке является МП "Красноярскгорсвет".

Пунктом 20 Решения Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 N В-283, в редакции решения от 26.04.201 N В-291, предусмотрено предоставление субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с ткущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства согласно перечню муниципальных предприятий, утверждаемому главным распорядителем бюджетных средств в 2012 году - в сумме 349 847, 70 тыс. рублей, в 2013 году - в сумме 316 717 тыс. рублей, в 2014 году - в сумме 322 759, 90 тыс. рублей.

Управлением федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю в отношении Красноярского городского Совета Депутатов, Администрации города Красноярска возбуждено дело N 136-15-12 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившегося в следующем:

- принятии Администрацией города Красноярска Постановления N 10-а от 24.02.2009 "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения", ограничивающего конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства (в связи с созданием безальтернативного порядка осуществления работ по содержанию объектов благоустройства);

- принятии Администрацией города Красноярска распоряжений от 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.02.2009 N 395-недв; от 30.01.2009 N 231-недв; от 30.01.2009 N 230-недв; от 26.01.2009 N 186-недв; от 19.02.2009 N 414-недв, от 230.01.2009 N 178-недв, предусматривающих закрепление объектов муниципальной собственности, предназначенных для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, которые не могут быть предметом ведения унитарных предприятий за МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет", что влечёт (повлекло) финансирование затрат предприятий на содержание объектов муниципальной собственности путём предоставления субсидий, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что устраняет конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства;

- издании Красноярским городским Советом Депутатов Решения от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов", пунктом 20 которого предусмотрено финансирование в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что влечёт ограничение конкуренции в сфере текущего содержания и ремонта объектов благоустройства и создаёт преимущества МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет".

Указанные действия Красноярского городского Совета Депутатов, Администрации города Красноярска квалифицированы Управлением федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю как нарушающие часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", о чём вынесено решение от 08.10.2012 N 136-15-12.

На основании решения от 08.10.2012 N 136-15-12 антимонопольным органом выдано предписание Красноярскому городскому Совету Депутатов о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 08.10.2012, согласно которому Красноярскому городскому Совету Депутатов в срок до 01.02.2013 предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно, привести Решение от 14.12.2011 N В-283 в соответствие с требованиями действующего законодательства в части недопущения предоставления субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат на выполнение работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства, являющихся муниципальной нуждой.

Администрации города Красноярска на основании этого же решения предписано прекратить нарушения антимонопольного законодательства в срок до 01.02.2013, а именно - отменить постановление N 10-а от 24.02.2009 "Об утверждении положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения"; отменить распоряжения от 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.022009 N 395-недв, от 30.01.2009 N 231-недв, от 30.01.2009 N 230-недв, от 26.01.2009 N 186-недв, от 19.02.2009 N 414-недв, от 23.01.2009 N 178-недв; принять меры к возврату в городскую казну имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и переданного во исполнение указанных распоряжений МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет"; совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции (привести правоотношения, возникающие с содержанием объектов благоустройства, в соответствие с требованиями действующего законодательства в части недопустимости предоставления субсидий муниципальным предприятиям в целях возмещения их затрат на выполнение работ по текущему содержанию и ремонту объектов благоустройства г. Красноярска, являющихся муниципальной нуждой.

Не согласившись с указанными решением и предписаниями, Красноярский городской Совет Депутатов, а также Администрация города Красноярска обратились в суд с заявлениями о признании решения и предписаний недействительными.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Апелляционная жалоба Красноярского городского Совета депутатов содержит несогласие с процессуальным действием суда первой инстанции по объединению дел N А33-19347/2012 и N А33-50/2013 в одно производство. По мнению заявителя апелляционной жалобы, поскольку в делах были разные предметы доказывания - исследовались два разных нормативных акта, то объединение дел не позволило суду полно и всесторонне выяснить все обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения спора. По делу N А33-19347/2012 проверялась законность пунктов 3 и 5 решения УФАС от 08.10.2012 по делу N136-15-12 и предписание, где оценено Решение Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов". Предметом же исследования по делу NА33-50/2013 являлась законность пунктов 1, 2, 4 решения от 08.10.2012 по делу N136-15-12 и предписания, где оценивалось Распоряжение Администрации города Красноярска N 10-а от 24.02.2009 "О порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения".

Согласно статье 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд первой инстанции вправе объединить несколько однородных дел, в которых участвуют одни и те же лица, в одно производство для совместного рассмотрения. Арбитражный суд первой инстанции, установив, что в его производстве имеются несколько дел, связанных между собой по основаниям возникновения заявленных требований и (или) представленным доказательствам, а также в иных случаях возникновения риска принятия противоречащих друг другу судебных актов, по собственной инициативе или по ходатайству лица, участвующего в деле, объединяет эти дела в одно производство для их совместного рассмотрения.

Согласно Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.02.2012 N 13104/11 по делу N А41-36539/09, соединение в одном иске нескольких требований, позволяющее разрешить связанные между собой по основаниям возникновения или доказательствам споры в одном производстве, направлено на обеспечение процессуальной экономии и предотвращение принятия противоречащих друг другу судебных актов (часть 2.1 статьи 130), а, следовательно, на достижение в возможно короткий срок правовой определенности, которая также является необходимым элементом права на суд в понимании статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950).

Нарушение правила соединения требований не является само по себе основанием к отмене решения, вынесенного по результатам рассмотрения таких требований (пункт 8 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации").

Указанная правовая позиция в полной мере применима к ситуации объединения дел судом.

В настоящем случае суд первой инстанции, объединяя дела, исходил из того, что в обоих делах оспаривается одно и тоже решение антимонопольного органа N 16763 по делу N 136-15-12, и предписания N 16764 и N 16765. Антимонопольным органом дело о нарушении законодательства рассмотрено одновременно в отношении Администрации города Красноярска и Городского Совета депутатов города Красноярска, соответственно оба спора базируются на одних и тех же фактических обстоятельствах, объединены общностью использованных доказательств.

Как следует из части 2.1 указанной статьи, объединяемые дела должны быть связаны между собой по основаниям возникновения заявленных требований и (или) представленным доказательствам. Дела подлежат объединению также в случае возникновения риска принятия противоречащих друг другу судебных актов.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции считает, что у суда первой инстанции имелись основания для объединения дел дела в одно производство для их совместного рассмотрения.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 5 указанной статьи предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

В соответствии с пунктами 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции, в том числе, по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю является территориальным органом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган:

- обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;

- выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В соответствии с пунктом 1, подпунктами "б", "е", "ж", "к" статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет полномочия, в том числе по возбуждению и рассмотрению дела о нарушениях антимонопольного законодательства, а также по выдаче в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний, в том числе о прекращении злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства; о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, оспариваемые решение и предписания от 12.10.2012 по делу N 136-15-12 вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной действующим законодательством компетенции.

Лица, участвующие в деле, не указывают на наличие процессуальных нарушений в действиях антимонопольного органа. Суд, проверив процедуру рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, не находит процессуальных нарушений, влекущих недействительность ненормативного акта.

Администрация города Красноярска является органом местного самоуправления, статус которого регулируется Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении). Согласно названному закону, органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В статье 16 указанного закона названы вопросы местного значения городского округа, в статье 17 - полномочия.

Согласно статье 27 Устава города Красноярска, принятого Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62, Красноярский городской Совет депутатов - представительный, выборный орган городского самоуправления, представляющий интересы населения города и принимающий решения в коллегиальном порядке.

В исключительной компетенции городского Совета, согласно статье 28 Устава города Красноярска, находятся, в том числе:

- утверждение бюджета города и отчета о его исполнении;

- принятие планов и программ развития города, утверждение отчетов об их исполнении;

- определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в городской собственности;

- определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

- определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов городского самоуправления.

Таким образом, каждый из органов - Администрация города Красноярска и Красноярский городской Совет депутатов действовали в рамках полномочий, предоставленных им законом, в пределах своей компетенции и с соблюдением юридических требований к процедуре своей деятельности - обратного не следует из имеющихся в деле доказательств; в данной части доводы апелляционных жалоб верны, но антимонопольный орган не основывает свои выводы на доводах о нарушении компетенции. По мнению суда апелляционной инстанции, формальная правильность действий не означает их законности по сути, соблюдение одних юридических требований в порядку деятельности не означает отсутствие необходимости соблюдения требований иных законов, в том числе законодательства о конкуренции.

Нарушение антимонопольного законодательства, по мнению антимонопольного органа, выразилось в следующем:

- принятии Администрацией города Красноярска распоряжений от 26.01.2009 N 186-недв, от 18.02.2009 N 395-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 30.06.2010 N 3178-недв которыми за МП "Красмостдоринж" на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - объекты инженерной инфраструктуры, согласно перечня (мосты, путепроводы, надземные и подземные переходы, набережные, подпорные стенки, лестницы, берегоукрепления, гидротехнические сооружения); от 23.01.2009 N 178-недв, от 19.02.2009 N 414-недв которыми за МП "Красноярскгорсвет" на праве хозяйственного ведения закреплено недвижимое имущество - линии электопередачи, сети наружного освещения,

то есть, как указывает антимонопольный орган, предусматривающих закрепление объектов муниципальной собственности, предназначенных для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, которые не могут быть предметом ведения унитарных предприятий, - за МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет", что влечёт (повлекло) финансирование затрат предприятий на содержание объектов муниципальной собственности путём предоставления субсидий, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что устраняет конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства;

- принятии Администрацией города Красноярска Постановления N 10-а от 24.02.2009 "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения", которым устанавливает механизм предоставления субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства. Данный порядок установил, что предприятия в соответствии с заключенными договорами составляют сметы затрат на текущее содержание и ремонт объектов благоустройства, рассчитанные исходя из стоимости содержания объекта, количества объектов и периодичности их обслуживания, и далее им из бюджета выделяются субсидии на указанные цели,

что, по мнению антимонопольного органа, ограничивает конкуренцию в сфере содержания объектов благоустройства (в связи с созданием безальтернативного порядка осуществления работ по содержанию объектов благоустройства);

- издании Красноярским городским Советом Депутатов Решения от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов", пунктом 20 которого предусмотрено выделение муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства согласно перечню муниципальных предприятий, утверждаемому главным распорядителем бюджетных средств, в 2012 году, в 2013 году, в 2014 году,

что, с точки зрения антимонопольного органа, является финансированием в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, что влечёт ограничение конкуренции в сфере текущего содержания и ремонта объектов благоустройства и создаёт преимущества МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет".

Антимонопольный орган указывает, что Администрация города Красноярска и Городской Совет депутатов города Красноярска вышеназванными действиями нарушили часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации - принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе (но не только) способами, указанными в данной норме.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Администрация и Совет депутатов указывают, что их действия предусмотрены законодательством и являются правомерными. Суд первой инстанции не согласился с данным доводом. Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции и антимонопольного органа в силу следующего.

Закон о местном самоуправлении говорит, что вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 указанного закона к вопросам местного значения городского округа относятся в том числе:

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа;

- организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа;

- организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

"Обеспечение условий" со стороны органа власти - часть "позитивного" (предоставляющего публичные услуги) государственного управления, отличного от "негативного" (вмешивающегося, ограничивающего), и представляет собой обозначение цели, задачи государственного управления, которую орган управления должен достичь.

Для этого орган, в рамках имеющейся у него компетенции, предпринимает определенные организационные действия. Властный характер деятельности органа в данном случае определяется именно организующим характером его деятельности, но не исполнительским.

Для решения стоящих перед ним вопросов администрация города - как исполнительно-распорядительный орган власти - вправе выбрать способ решения (частноправовой или публично-правовой) и далее предпринимать определенные действия - то есть реализовывать свои полномочия, и осуществлять функции, возложенные на нее законом.

В части первой статьи 17 Закона о местном самоуправлении определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют право на создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

В соответствии с частью 4 статьи 51 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Таким образом, органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия, вправе определять порядок владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, формировать и размещать муниципальный заказ.

Из вышеизложенных норм права следует, что для решения вопросов местного самоуправления (организации решения задач, стоящих перед органом местного самоуправления), - администрация (исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления) вправе реализовать одно из двух полномочий: создать муниципальное предприятие, либо формировать и размещать муниципальный заказ среди иных юридических лиц.

Выбор каждого из этих способов обуславливается нормами соответствующего законодательства, кроме того, выбрав один из названных способов решения вопросов местного самоуправления, орган местного самоуправления должен исходить из нормативно установленных правил для реализации выбранного порядка, а кроме того, не вправе в дальнейшем совместить два этих пути.

Таким образом, орган местного самоуправления наделен законом правом на создание муниципальных предприятий, и при этом должен соблюдать требования соответствующего законодательства. Антимонопольный орган обоснованно не подвергает сомнению наличие у органа местного самоуправления правомочия на создание муниципальных предприятий, и возможность существования муниципальных предприятий. Однако довод апелляционных жалоб о том, что поскольку антимонопольный орган не говорит, что создание предприятий было не законным, то и законность деятельности предприятий так же не должна подвергаться сомнению, судом апелляционной инстанции не принимается в силу его очевидной нелогичности и безосновательности с точки зрения права.

Отношения, связанные с созданием и деятельностью муниципальных предприятий регулируются Федеральным законом от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон о муниципальных предприятиях).

МП "Красноярскмосторинж", МП "Красноярскгорсвет" являются муниципальными предприятиями, созданными администрацией города Красноярска (Постановление администрации г. Красноярска от 26.01.1999 N 47 "О реорганизации МУП "Красмостинж", ДРСУ-1, ДРСУ-2", Постановление администрации г. Красноярска от 18.12.2003 N 554 "О приведении Устава муниципального предприятия города Красноярска "Красноярское управление по строительству, ремонту и эксплуатации мостов, дорог и инженерных сооружений "Красмостдоринж" в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации", Постановление администрации г. Красноярска от 11.05.1999 N 227 "О реорганизации МП "Красноярскгорсвет-1", МП "Красноярскгорсвет-2", Постановление администрации г. Красноярска от 10.12.2003 N 529 "О приведении Устава муниципального предприятия города Красноярска "Красноярскгорсвет" в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации"). Оба названных предприятия являются коммерческими организациями, юридическими лицами, созданы в целях оказания услуг по капитальному, текущему ремонту, содержанию и обеспечению работоспособности объектов (сетей наружного освещения города - МУП "Красноярскгорсвет", мостов, путепроводов, надземных и подземных переходов, набережных, подпорных стенок, лестниц, берегоукреплений, гидротехнических сооружений - МУП "Красноярскмосторинж"), удовлетворения потребностей города в результатах его деятельности и получения прибыли. Для достижения указанных целей данные организации имеют право, в том числе, осуществлять строительные и иные работы.

Закон о муниципальных предприятиях определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации правовое положение государственного унитарного предприятия и муниципального унитарного предприятия (далее также - унитарное предприятие), права и обязанности собственников их имущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарного предприятия.

Основанием для создания унитарных предприятий являются случаи, указанные в части 4 статьи 8 указанного закона:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Целью деятельности МП "Красмостдоринж" в соответствии с пунктом 2.1 его Устава является в том числе - оказание услуг по капитальному, текущему ремонту, обслуживанию и содержанию мостовых и инженерных сооружений города Красноярска, а также городских автомобильных дорог и получение прибыли.

Целью деятельности МП "Красноярскгорсвет" в соответствии с пунктом 2.1 его Устава является в том числе - оказание услуг по капитальному, текущему ремонту, содержанию и обеспечению работоспособности сетей наружного освещения города и получение прибыли.

Имущество, переданное Администрацией города Красноярска по распоряжениям от 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.022009 N 395-недв, от 30.01.2009 N 231-недв, от 30.01.2009 N 230-недв, от 26.01.2009 N 186-недв, от 19.02.2009 N 414-недв, от 23.01.2009 N 178-недв МП "Красмостдоринж" и МП "Красноярскгорсвет" является муниципальной собственностью, однако закреплено за указанными предприятиями на праве хозяйственного ведения. Указанное обстоятельство лицами, участвующими в деле не оспаривается.

Как следует из материалов дела МП "Красмостдоринж" были переданы мосты, в том числе предназначенные для движения автомобильного транспорта, автомобильного транспорта и пешеходов, путепроводы, подходы к мостам, пешеходные мосты, укрепления берегов, набережные, съезды с мостов, сходы с мостов, подпорные стенки и лестницы, дамба, дренаж, надземные пешеходные переходы, линии связи, подземные пешеходные переходы. МП "Красноярскгорсвет" были переданы линии электропередачи, сети наружного освещения, в том числе уличное освещение, дворовое освещение.

Градостроительный кодекс Российской Федерации определяет территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (пункт 12 статьи 1).

Соответственно, к таким территориям относятся следующие объекты.

- Мосты, являющиеся сооружениями, служащее для пропуска транспортных средств или пешеходов над водным препятствием, имеющим естественное дно в пределах мостового сооружения ("ОДМ 218.2.012-2011. Отраслевой дорожный методический документ. Классификация конструктивных элементов искусственных дорожных сооружений" (принят и введен в действие распоряжением Федерального дорожного агентства от 13.09.2011 N 731-р)), в том числе мосты транспортные и мосты пешеходные.

- Пешеходные переходы вне проезжей части улиц, к которым относятся все виды пешеходных переходов, устроенных в разных уровнях с проезжей частью улицы, то есть как подземные, так и надземные.

- Набережные - укрепленные и благоустроенные берега рек.

Дворовое освещение - освещение на территории, прилегающей к жилому зданию и находящейся в общем пользовании проживающих в нем лиц, ограниченная по периметру, на которой размещаются объекты (дворовые сооружения - в интересах лиц, проживающих в этом здании, к числу таких объектов следует отнести и дворовое освещение, которое, соответственно, так же является объектом общего пользования. То же относится и к уличному освещению в населенных пунктах - исскуственному освещению, предназначенному для использования в темное время суток на улицах, то есть территориях общего пользования.

Федеральный закон от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" дает определение понятия "гидротехнические сооружения" - это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

К числу таких сооружений относятся "берегозащитное сооружение" - гидротехническое сооружение, предназначенное для защиты комплекса сооружений мостового перехода от размыва (подмыва) ("ОДМ 218.2.012-2011. Отраслевой дорожный методический документ. Классификация конструктивных элементов искусственных дорожных сооружений" (принят и введен в действие распоряжением Федерального дорожного агентства от 13.09.2011 N 731-р)), дамбы защитные - подпорные земляные сооружения, рассчитанные на максимальный уровень паводковых вод ("ВСН 385-88. Ведомственные строительные нормы. Устройство оснований под гражданское и промышленное строительство гидромеханизированным способом" (утвержден Министерством монтажных и специальных строительных работ СССР 04.07.1988)).

Кроме того, в законодательстве имеется понятие "дренажа" как каптирующего подземные воды устройства, из которых вода самотеком поступает к водоотводящим коллекторам, сбросным линиям или к водосборникам насосных станций (Пособие по проектированию защиты горных выработок от подземных и поверхностных вод и водопонижения при строительстве и эксплуатации зданий и сооружений (к СНиП 2.06.14-85 и СНиП 2.02.01-83) (утверждено приказом ГПИ Фундаментпроект Госстроя СССР от 11.08.1988 N 228)).

В соответствии с частью 8 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российская Федерация" к собственности поселения относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Федерального закона от 21.12.2011 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация объектов транспорта и энергетики, предназначенных для обслуживания жителей соответствующего поселения, не допускается.

В соответствии с пунктом 3.1 Решения Красноярского Городского Совета от 21.12.2004 N 4-69 "О порядке и условиях приватизации муниципального имущества в городе Красноярске" муниципальные дороги, мосты и предприятия, осуществляющие их содержание, ремонт и реконструкцию не подлежат приватизации.

Согласно части 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты).

Абзац 4 статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" допускает нахождение гидротехнических сооружений в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица или юридического лица независимо от его организационно-правовой формы.

Таким образом, указанные объекты, кроме гидротехнических, не подлежат приватизации, в связи с чем необходимость использования данного имущества является основанием для создания унитарных предприятий на что указанно в части 4 статьи 8 Закона о муниципальных предприятиях.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, буквальное толкование указанной нормы позволяет прийти к выводу о том, что муниципальные предприятия создаются в целях собственно пользования имуществом, приватизация которого не допускается.

Пользование представляет собой извлечение полезных свойств из вещи. Исходя из характера имущества, переданного МП "Красмостдоринж" и МП "Красноярскгорсвет", также учитывая цели для которых созданы муниципальные предприятия, последними указанное имущество по назначению не используется. Указанное имущество используется неограниченным кругом лиц и передача такого имущества в хозяйственное ведение унитарным предприятиям законодательством не предусмотрена, исходя из определенного им содержания права хозяйственного ведения на передаваемое собственником унитарному предприятию имущество, которое он должен использовать в соответствии с предметом и целями своей деятельности, извлекая из него прибыль.

В соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия относятся к коммерческим организациям, преследующим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Имущество унитарного предприятия формируется за счет: имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности; иных не противоречащих законодательству источников (часть 1 статьи 11 Закона о муниципальных предприятиях).

В соответствии с частью 3 статьи 18 Закона о муниципальных предприятиях движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 294).

Однако вышеперечисленное имущество является имуществом, используемым по соответствующему назначению неограниченным кругом лиц на бесплатной основе и потому не может быть передано на праве хозяйственного ведения унитарным предприятиям. Право хозяйственного ведения предполагает владение, пользование и распоряжение имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Учитывая правовую природу указанного вещного права, объекты муниципальной собственности, предназначенные для пользования неограниченным кругом лиц на бесплатной основе, не могут быть предметом хозяйственного ведения унитарного предприятия. Суд так же учитывает, что затраты, связанные с содержанием имущества, находящегося в хозяйственном ведении унитарного предприятия, должны осуществляться за счет средств самого предприятия - в настоящем случае этот порядок не соблюдается.

При указанных обстоятельствах довод о том, что указанные предприятия созданы для пользования указанным имуществом является несостоятельным. Данные предприятия созданы для обслуживания этого имущества - что возможно рамках договоров по оказанию услуг или осуществлению работ и является предметом регулирования Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов), поскольку представляет собой реализацию возложенных на орган местного самоуправления задач, то есть является муниципальной нуждой.

Таким образом, выбранный муниципальным органом способ решения стоящей перед ним задачи местного самоуправления путем создания муниципальных предприятий является не реализуемым, что следует так же из нижеследующего.

Довод антимонопольного органа о том, что обслуживание имущества, переданного МП "Красмостдоринж" и МП "Красноярскгорсвет" является муниципальной нуждой и должно обеспечиваться в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов, принимается судом апелляционной инстанции, поскольку основан на следующих нормах права.

В соответствии с пунктом 2 статьи 18 Закона о местном самоуправлении финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации). В случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательства могут дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Таким образом, реализация Администрацией города Красноярска вопросов местного значения за счёт средств местного бюджета подпадает под понятие "муниципальных нужд".

В соответствии с пунктом 1 статьи 54 Закона о местном самоуправлении размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 25.12.2012 N 11237/12 по делу N А41-10785/11 указал, что Закон о размещении заказов применяется при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

При этом муниципальные нужды - это обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения (часть 2 статьи 3 Закона о размещении заказов).

Под размещением заказов на товары, работы, услуги понимаются осуществляемые в порядке, установленном Законом о размещении заказов, действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов (статья 5 Закона о размещении заказов).

Поэтому для применения положений Закона о размещении заказов в любом случае необходима совокупность трех условий: контракт заключается в интересах специального субъекта (государственного или муниципального образования, бюджетного учреждения); целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей; финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

В Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.09.2012 N 5128/12 по делу N А40-8156/11-2-72 сказано, что частью 1 статьи 1 Закона о размещении заказов определено, что этот Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Действием Закона о размещении заказов охватываются лишь три вида сделок: поставка товаров, подряд и возмездное оказание услуг (часть 1 статьи 1 названного Закона).

Из этого следует вывод, что иные отношения (регулируемые иными главами Гражданского кодекса Российской Федерации - не поставка товаров для государственных нужд, не подряд и не возмездное оказание услуг), согласно правовой позиции, высказанной в названном постановлении, не регулируются законом о размещении заказов.

Вместе с тем в настоящем деле обсуждается деятельность МУП "Красноярскмосторинж" и МУП "Красноярскгорсвет" по содержанию, благоустройству, ремонту объектов инженерной инфраструктуры, согласно перечня (мосты, путепроводы, надземные и подземные переходы, набережные, подпорные стенки, лестницы, берегоукрепления, гидротехнические сооружения), а так же линий электопередачи, сети наружного освещения.

Указанная деятельность охватывается предметом регулирования главы 37 Гражданского кодекса Российской Федерации "Подряд" и главы 39 "Возмездное оказание услуг".

Под услугами понимаются полезные результаты производственной деятельности, удовлетворяющие определенные потребности граждан, но не воплощающиеся в материально-вещественной форме, на которую могли бы распространяться права собственности.

Оказание платных услуг - это производимая по заказу потребителей деятельность на возмездной основе, приводящая к изменению местоположения или состояния принадлежащих потребителю предметов либо к изменению состояния самого потребителя (Приказ Федеральной службы государственной статистики от 23.07.2009 N 147 "Об утверждении Указаний по заполнению в формах федерального статистического наблюдения показателя "Объем платных услуг населению").

Услуги - это результат деятельности предприятия (организации), направленный на удовлетворение определенной потребности потребителя (пункт 128 Отраслевых особенностей состава затрат, включаемых в себестоимость продукции на предприятиях лесопромышленного комплекса (утверждены Министерством экономики Российской Федерации 19.10.1994).

Работы - виды деятельности, в которых само выполнение работы считается основным результатом деятельности и подлежит оплате в зависимости от объема работ, продолжительности их исполнения.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции соглашается с доводами апелляционных жалоб о том, что суд первой инстанции не обоснованно не отнес МП "Красноярскмосторинж" и МП "Красноярскгорсвет" к числу лиц, оказывающих услуги и выполняющих работы, ограничившись только исследованием их статуса как производителя товаров, но вместе с тем указывает, что данный вывод подтверждает довод антимонопольного органа о том, что на указанные отношения должны распространяться нормы Закона о размещении заказов.

Таким образом, антимонопольным органом не оспаривается право муниципального органа создать муниципальные предприятия, однако действующим законодательством не предусмотрена возможность передачи в хозяйственное ведение муниципального имущества, используемого неограниченным кругом лиц на бесплатной основе.

Соответственно, услуги по содержанию такого имущества должны осуществляться только путем размещения заказов по правилам, предусмотренным Законом о размещении заказов.

Довод апелляционной жалобы о том, что эксплуатирующей организацией гидротехнических сооружений может быть только государственное или муниципальное унитарное предприятие не принимается судом, поскольку абзац третий статьи 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" прямо называет в числе эксплуатирующих организаций не только государственное или муниципальное унитарное предприятие но и иные организации любой другой организационно-правовой формы, на балансе которой находится гидротехническое сооружение. Кроме того, названная норма не означает, что определение эксплуатирующей организации должно производится без соблюдения процедуры, предусмотренной Законом о размещении заказов. Доводы Департамент муниципального имущества и земельных отношений администрации города Красноярска, основанные на предположениях о том, что проведение конкурсов может влечь ненадлежащее содержание объектов, а так же угрозу их безопасности судом апелляционной инстанции не принимаются как бездоказательные.

При указанных обстоятельствах суд соглашается с доводом антимонопольного органа о том, что распоряжения 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.022009 N 395-недв, от 30.01.2009 N 231-недв, от 30.01.2009 N 230-недв, от 26.01.2009 N 186-недв, от 19.02.2009 N 414-недв, от 23.01.2009 N 178-недв не соответствуют Закону о защите конкуренции.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции - закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации.

Статья 4 указанного закона определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Антимонопольный орган указывал, что в результате передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям деятельность в сфере текущего его содержания монополизирована указанными лицами. В связи с изложенным не принимается довод апелляционных жалоб о том, что решение антимонопольного органа не содержит указания на действительные или возможные последствия для конкуренции, как не соответствующий представленным доказательствам.

Довод заявителей и третьих лиц, о том, что создание МП "Красмостдоринж" и МП "Красноярскгорсвет", наделение их муниципальным имуществом, указанным в распоряжениях 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.022009 N 395-недв, от 30.01.2009 N 231-недв, от 30.01.2009 N 230-недв, от 26.01.2009 N 186-недв, от 19.02.2009 N 414-недв, от 23.01.2009 N 178-недв обусловлено необходимостью осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам) верно не принят судом первой инстанции.

Согласно положениям Уставов указанных муниципальных предприятий на них не возлагаются обязанности по решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам).

Утверждение о том, что содержание муниципального имущества, переданного по указанным распоряжениям, и представляет собой решение социальной задачи не состоятельно.

Социальные задачи решаются в соответствии со специальным законодательством, например в соответствии с Федеральным законом Российской Федерации от 10.12.1995 N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации". Содержание муниципального имущества не является решением социальных задач в указанном выше смысле.

Нарушение законодательства о конкуренции усматривается так же из следующего.

Сфера отношений, в которой совершены названные антимонопольным органом нарушения, относится к деятельности хозяйствующих субъектов МП "Красноярскмосторинж" и МП "Красноярскгорсвет".

Согласно частям 3 и 4 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 30.12.2012 N 302-ФЗ "О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и при исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно. Никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Данные нормы являются письменным закреплением ранее всегда существовавшего, но не закреплённого в письменном акте общего принципа добросовестности (Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобрена решением Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009), указанный принцип действовал и в момент совершения действий, расцененых антимонопольным органом в качестве нарушения.

В действующем гражданском законодательстве (в том числе с учетом последних изменений) не закреплено легальное определение добросовестности, однако лицо, действующее добросовестно, должно принимать во внимание и требования законодательства о конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 8, частью 2 статьи 34 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Следовательно, МП "Красноярскмосторинж" и МП "Красноярскгорсвет" должны в своей деятельности исходить из требования честной конкуренции, однако в результате принятых Администрацией города Красноярска и Красноярским городским Советом депутатов действий данные лица получили преимущества перед иными хозяйствующими субъектами в результате следующего.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу статьи 212 Гражданского кодекса Российской Федерации в Российской Федерации признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (пункт 1).

Права всех собственников защищаются равным образом (пункт 4).

Как предусмотрено статьей 294 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с настоящим Кодексом.

Таким образом, на указанные муниципальные предприятия возложено бремя содержания принадлежащего им имущества. Содержание такого имущества осуществляется за счёт собственного имущества муниципального предприятия.

Имущество унитарного предприятия формируется за счет: имущества, закрепленного за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности; иных не противоречащих законодательству источников (часть 1 статьи 11 Закона о муниципальных предприятиях).

К полномочиям органов местного самоуправления относятся, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа, организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм).

В соответствии с пунктом 3 статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, всё муниципальное имущество, делится на две категории - закрепленное за созданными органом местного самоуправления муниципальными предприятиями и учреждениями, и не закрепленное за такими лицами, вторая группа муниципального имущества составляет казну муниципального образования.

В соответствии с пунктом 1.2 Положения о казне, являющегося приложением к Решению городского Совета от 06.06.2000 N 24-273 "О городской казне" (далее - Положение о городской казне) в состав городской казны входят городские финансы, иное движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности города Красноярска, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, а именно:

а) средства бюджета города;

б) пакеты акций (доли) в уставном капитале хозяйствующих субъектов, иные ценные бумаги;

в) нежилые здания, сооружения, помещения;

г) муниципальный жилищный фонд;

д) земельные участки, другие природные ресурсы, находящиеся в городской собственности;

е) иное движимое и недвижимое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Поскольку именно на орган местного самоуправления в силу положений пункта 1 статьи 16 Закона о местном самоуправлении возлагается решение вопросов, связанных с организацией дорожного движения, создании условий для предоставления транспортных услуг, использование объектов культурного наследия, организация благоустройства территории и так далее, то именно на орган местного самоуправления возлагается бремя содержания имущества, используемого в указанных целях, а в силу положений о муниципальной казне соответствующее имущество должно составлять муниципальную казну и не подлежит распределению между созданными муниципальным органом юридическими лицами.

Довод заявителей и третьих лиц о том, что решение указанных задач возможно путём создания муниципальных предприятий не соответствует положениям закона о казне. В силу этого судом первой инстанции обоснованно не приняты доводы заявителей и третьих лиц о том, что муниципальные предприятия созданы в целях реализации задач, указанных в части 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и в связи с этим допускается финансирование их деятельности посредством субсидирования; суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции.

Кроме того, в силу пункта 3.3. Положения о городской казне средства на содержание казенного имущества предусматриваются в бюджете города, если обязанность по содержанию такого имущества не возложена в соответствии с договором на иных лиц.

Таким образом возможны два варианта содержания муниципального имущества:

- либо соответствующие средства на содержание предусматриваются в бюджете, но в таком случае имущество в силу прямого указания пункта 3.3. Положения о городской казне должно составлять казну, то есть не быть распределенным между юридическими лицами;

- либо обязанность по содержанию муниципального имущества может быть возложена в соответствии с договором на иных лиц, но в таком случае - в бюджете не предусматривается средств на его содержание.

Одновременное предусмотрение в бюджете средств на содержание муниципального имущества с возложением на другое лицо бремени содержания имущества по договору, предусматривающее выплату компенсаций за несение обязанности по содержанию имущества нивелирует указанную обязанность.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. Государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, установленных пунктом 3 настоящей статьи.

Статьёй 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрены отнесение к бюджетным ассигнованиям:

- оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

- предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг.

В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Суд первой инстанции указал, что поскольку деятельность МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет" по содержанию муниципального имущества не приводит к созданию новых объектов, характеризуемых возможностью введения их в оборот, то МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет" не являются производителями товаров, работ, услуг в том смысле, в котором понятие товара определено нормативно, и поэтому не могут попадать под число тех лиц, которым оказывается субсидия.

Вместе с тем, по мнению суда апелляционной инстанции, деятельность названных предприятий можно расценивать как деятельность по выполнению работ и оказанию услуг.

Кроме того, как следует из дословного содержания названной статьи, выделение субсидий в принципе возможно в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг; однако оценивая правомерность действий всех участников настоящего спора и законность актов антимонопольного органа следует учитывать еще ряд положений законодательства и несколько обстоятельств.

Во-первых, как установлено антимонопольным органом при рассмотрении дела N 136-15-12 предметом договора на предоставление субсидий, заключенных с муниципальными предприятиями, является предоставление бюджетных средств в форме субсидий на возмещение затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства. При этом объекты, которые ремонтируются и благоустраиваются - это объекты предназначенные для решения органом муниципальной власти вопросов местного значения, соответственно данные предприятия предоставляют результаты своего труда (работ, услуг) органу местного самоуправления. Соответственно, обязательства носят возмездный характер - предприятия выполняют работы (оказывают услуги), а орган местного самоуправления их оплачивает. Данные отношения являются возмездными, и носят гражданско-правовой характер, и полученные по ним суммы - по сути оплата за выполненные работы. Однако всякое выполнение работ для органов местного самоуправления попадает под действие Закона о размещении заказов.

Согласно статьям 69, 69.1, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд. При этом Бюджетный кодекс разделяет бюджетные ассигнования для обеспечения выполнения функций бюджетных учреждений и бюджетные ассигнования для закупки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, бюджетные ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг, и ассигнования на оплату муниципальных контрактов на поставку товаров (работ, услуг) для муниципальных нужд, являются самостоятельными видами бюджетных ассигнований, каждый из которых имеет собственную цель использования. При этом подмена одного вида ассигнований другим недопустима, так как от этого зависит порядок финансирования.

Доводы апелляционных жалоб о том, что судом первой инстанции неверно определена правовая природа договоров, неверно квалифицированы правоотношения сторон, апелляционным судом не принимаются в силу вышеизложенных обстоятельств.

В силу изложенного не принимается так же довод апелляционной жалобы Красноярского городского Совета депутатов о том, что им предусмотрен круг получателей субсидий и цели их получения, что соответствует Бюджетному кодексу Российской Федерации, а условия, порядок предоставления субсидий, случаи их возврата, критерии отбора получателей установлены Администрацией города Красноярска, - нарушение состояло не в неверном определении круга получателей или порядка предоставления субсидий, а в неверном определении возможности выделения субсидий муниципальным предприятиям на те цели, на которые они выделены.

Во-вторых, нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации не исключают необходимости соблюдения законодательства о конкуренции, в частности, достижение целей поддержания и стимулирования конкуренции.

В настоящем случае это означает, что выделение субсидий не может иметь своей целью подавление конкуренции, или предоставление каким-либо субъектам конкурентных преимуществ. Так же не могут выделяться субсидии хотя и лицам, оказывающим услуги и выполняющим работы, но на цели, не соответствующие законодательству.

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" устанавливает единый порядок размещения муниципальных заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (статья 1).

Из статьи 2 данного закона следует, что нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Во всех случаях размещение заказа на выполнение работ, оказание услуг (то есть определение поставщиков, исполнителей) для муниципальных нужд осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом (пункт 2 статьи 10 Закона о размещении заказов).

В соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации муниципальные унитарные предприятия относятся к коммерческим организациям, преследующим извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Значит, они конкурируют с другими хозяйствующими субъектами, а, следовательно, должны осуществлять свою деятельность в конкурентной сфере на тех же условиях, что и иные хозяйствующие субъекты. При этом предоставление одному из участников хозяйственных отношений субсидий на возмещение его затрат, в то время как иные участники такой возможности не имеют, нарушает принцип равенства всех участников хозяйственного оборота независимо от формы собственности.

Из вышесказанного следует, что выделение сумм субсидий муниципальным предприятиям "Красмостдоринж", "Красноярскгорсвет" является незаконным, поскольку приводит к оплате услуг, оказанных для муниципальных нужд, без соблюдения требований Закона о размещении заказов, что, в свою очередь, приводит к нарушению конкуренции.

Выделение данных денежных средств произведено на основании Решения Красноярского городского Совета Депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов", пунктом 20 которого предусмотрено финансирование в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание - в данном документе не указано наименование предприятий, но определены цели, на которые денежные средства должны расходоваться. Дальнейшее распределение этих средств осуществлено на основании порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения (утвержден Администрацией города Красноярска в Постановлении N 10-а от 24.02.2009).

Согласно письму "О предоставлении информации от 26.03.2012 N 05/1169-гх (т. 1 л.д. 107), сведениям за 2010, 2011, 2012 год (т. 1, л.д. 109-111), данные денежные средства были выделены двум предприятиям - "Красмостдоринж" и "Красноярскгорсвет". В силу этого не принимается довод Красноярского городского Совета Депутатов о том, что принятое им решение законно. Действительно, порядок расходования средств определен Администрацией города Красноярска, однако сам факт выделения субсидий на оплату работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, с учетом их фактического распределения, противоречит вышеуказанным нормам.

Таким образом, издание Красноярским городским Советом Депутатов Решения от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов", пунктом 20 которого предусмотрено финансирование в порядке статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства муниципальным предприятиям, осуществляющим их текущий ремонт и содержание, а не в соответствии с законодательством о размещении заказов, правомерно признано антимонопольным органом нарушающим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку влечёт ограничение конкуренции в сфере текущего содержания и ремонта объектов благоустройства и создаёт преимущества МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет".

Как было указано, порядок расходования средств субсидий определен Администрацией города Красноярска. Данный порядок утвержден Администрацией города Красноярска в Постановлении от 24.02.2009 N 10-а "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения", принятие которого так же расценено антимонопольным органом как нарушение антимонопольного законодательства.

В соответствии с названным постановлением, утвержденное им положение устанавливает механизм предоставления субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства (пункт 1). Главный распорядитель утверждает перечень муниципальных предприятий, осуществляющих текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, перечень видов работ, выполняемых по текущему содержанию и ремонту объектов благоустройства, распределяет субсидии на возмещение затрат в связи с текущим содержанием, ремонтом объектов благоустройства между предприятиями в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в соответствующем финансовом году (пункт 3). Главный распорядитель заключает договоры на предоставление средств субсидий с Предприятиями в соответствии с утвержденным перечнем муниципальных предприятий, осуществляющих текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, и распределением средств субсидий (пункт 4). Предприятия в соответствии с заключенными договорами составляют сметы затрат на текущее содержание и ремонт объектов благоустройства, рассчитанные исходя из стоимости содержания объекта, количества объектов и периодичности их обслуживания (пункт 5).

Таким образом, определенный постановлением от 24.02.2009 N 10-а "Об утверждении порядка предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения" порядок противоречит вышеуказанным нормам права, принятие его Администрацией города Красноярска обоснованно расценено антимонопольным органом как нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку приводит к ограничению конкуренции в сфере содержания объектов благоустройства (в связи с созданием безальтернативного порядка осуществления работ по содержанию объектов благоустройства).

Следовательно, решение Управления федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 08.10.2012 N 136-15-12, которым действия Красноярского городского Совета Депутатов, Администрации города Красноярска квалифицированы как нарушающие часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, является законным и обоснованным.

На основании решения от 08.10.2012 N 136-15-12 антимонопольным органом выдано предписание Красноярскому городскому Совету Депутатов о прекращении нарушения антимонопольного законодательства от 08.10.2012, согласно которому Красноярскому городскому Совету Депутатов в срок до 01.02.2013 предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства, а именно, привести Решение от 14.12.2011 N В-283 в соответствие с требованиями действующего законодательства в части недопущения предоставления субсидий муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения, в целях возмещения затрат на выполнение работ по текущему содержанию, ремонту объектов благоустройства, являющихся муниципальной нуждой.

Администрации города Красноярска на основании этого же решения предписано прекратить нарушения антимонопольного законодательства в срок до 01.02.2013, а именно - отменить постановление N 10-а от 24.02.2009 "Об утверждении положения о порядке предоставления субсидий из бюджета города муниципальным предприятиям, осуществляющим текущее содержание, ремонт объектов благоустройства, принадлежащих им на праве хозяйственного ведения"; отменить распоряжения от 30.06.2010 N 3178-недв, от 19.05.2009 N 1665-недв, от 18.022009 N 395-недв, от 30.01.2009 N 231-недв, от 30.01.2009 N 230-недв, от 26.01.2009 N 186-недв, от 19.02.2009 N 414-недв, от 23.01.2009 N 178-недв; принять меры к возврату в городскую казну имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и переданного во исполнение указанных распоряжений МП "Красмостдоринж", МП "Красноярскгорсвет"; совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции (привести правоотношения, возникающие с содержанием объектов благоустройства, в соответствие с требованиями действующего законодательства в части недопустимости предоставления субсидий муниципальным предприятиям в целях возмещения их затрат на выполнение работ по текущему содержанию и ремонту объектов благоустройства г. Красноярска, являющихся муниципальной нуждой.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлено полномочие по выдаче обязательных для исполнения предписаний, в том числе об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство (подпункт "а" пункта 3 части 1), которое направлено на обеспечение соблюдения предусмотренного частью 1 его статьи 15 и адресованного федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрета принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Реализация полномочия по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, осуществляется антимонопольным органом в рамках административных процедур по правилам, предусмотренным главой 9 Закона о защите конкуренции, и представляет собой форму контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в системе органов исполнительной власти и административный способ защиты публичных интересов, позволяющие оперативно реагировать на акты федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций в целях исключения положений, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом сами по себе предписания антимонопольного органа об отмене или изменении нарушающих антимонопольное законодательство актов силой принудительного исполнения не обладают, а преследуют цель понудить соответствующие органы (организации) и их должностных лиц исполнить содержащиеся в них требования прежде всего в добровольном порядке в условиях, когда полномочиями самостоятельно признавать недействительными (недействующими) такие акты антимонопольные органы не наделены (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 ноября 2000 года N 237-О).

Наделение антимонопольного органа наряду с полномочием по выдаче предписаний об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, правом обращения в арбитражный суд с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично таких актов позволяет антимонопольному органу в каждом конкретном случае нарушения антимонопольного законодательства актами органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных указанных в законе органов и организаций избрать наиболее оптимальный способ реагирования на такие акты, принимая во внимание степень (масштаб) их влияния на участников экономических отношений, характер возможных последствий и другие обстоятельства (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 03.04.2012 N 630-О "По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции").

Таким образом, предписания антимонопольного органа являются законными и обоснованными, соответствуют вынесенному решению.

Предписание должно быть основанным на том нарушении, которое выявлено и быть направлено на его прекращение (устранение последствий, предупреждение новых нарушений), а так же быть исполнимым - находится в пределах возможностей лица, которому оно адресовано и не приводить к нарушению иных норм права. Способ защиты, избранный антимонопольным органом, должен соответствовать защищаемому праву и приводить к его защите. Предписания в отношении соответствующих органов должны быть направлены не просто на обеспечение конкуренции, на создание равных условий хозяйствующим субъектам, но и на восстановление прав и законных интересов, нарушенных неправомерными действиями этого органа. При этом порядок восстановления прав и законных интересов лица, нарушение которых выявлено в рамках антимонопольного дела, должен прежде всего соответствовать нормам законодательства, регулирующего спорные правоотношения. Избирая конкретный способ восстановления нарушенного права и обязывая соответствующий орган совершить определенные действия по его восстановлению, антимонопольный орган не вправе ограничиться лишь анализом обстоятельств нарушения, а обязан обеспечить именно законность таких действий этого органа, которые последний должен осуществить в соответствии с вынесенными ненормативными актами в целях восстановления нарушенных прав.

Довод о том, что поскольку исполнение предписания УФАС N 16764 приостановлено 05.12.2012, а решение Красноярского городского Совета депутатов от 14.12.2011 N В-283 "О бюджете города на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов" прекратило свое действие с 01.01.2013, то внесение изменений в него в 2013 году не допускается, в силу чего исполнение предписания не возможно, судом апелляционной инстанции не принимается. Во-первых, действие акта, согласно пункту 1, рассчитано на 2012 год и плановый период 2013 - 2014 годов. Во-вторых, оспариваемое решение и предписание вынесены в октябре 2012 года, то есть в тот период, когда согласно вышеуказанному доводу, акт действовал, и препятствий для их исполнения не было. В третьих, законность ненормативного акта оценивается судом на дату его вынесения, то есть на 08.10.2012. В четвертых, акт о бюджете, согласно статье 69 Устава города Красноярска (принят Решением Красноярского городского Совета от 24.12.1997 N В-62), статье 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом и (или) законом (решением) о бюджете - в настоящем случае иное, а именно период действия 2012, 2013, 2014 годы, предусмотрено самим актом о бюджете.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о доказанности нарушения часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в действиях Красноярского городского Совета Депутатов, Администрации города Красноярска, законности и обоснованности решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 08.10.2012 N 136-15-12, предписаний N16764 и N16765.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции, которым требования заявителей оставлены без удовлетворения, подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "04" апреля 2013 года по делу N А33-19347/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Н.А. Морозова

Судьи

Л.А. Дунаева О.А. Иванцова