Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 июля 2013 г. N 14АП-3878/13

г. Вологда

11 июля 2013 г.

Дело N А13-13003/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2013 года.

В полном объёме постановление изготовлено 11 июля 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Борисовой А.В.,

при участии от Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской области Кургановой О.М. по доверенности от 09.01.2013, Шляпниковой О.А. по доверенности от 09.04.2013, от Управления ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Вологодской области Устьянцевой Т.Е. по доверенности от 05.07.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 апреля 2013 года по делу N А13-13003/2012 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

администрация Череповецкого муниципального района (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской области (ОГРН 1053500030363; далее - Управление Россельхознадзора) о признании незаконными действий по назначению и проведению проверки по распоряжению от 04.10.2012 N 819-р, недействительным предписания от 10.10.2012 N326/1.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент имущественных отношений Вологодской области (далее - Департамент), Управление ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Вологодской области (далее - Управление ветеринарии).

Решением суда требования удовлетворены.

Управление Россельхознадзора в апелляционной жалобе и его представители в судебном заседании просят решение суда отменить и в удовлетворении требований отказать. Указывают, что Россельхознадзор наделён полномочиями по осуществлению государственного ветеринарного надзора и осуществляет функции по защите населения от общих для человека и животных болезней.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление ветеринарии в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят апелляционную жалобу удовлетворить.

Администрация и Департамент о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представители в суд не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей Управления Россельхознадзора и Управления ветеринарии, исследовав доказательства по делу, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, должностными лицами Управления Россельхознадзора на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Россельхознадзора от 04.10.2012 N 819-Р проведена плановая выездная проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области охраны и использования земель сельскохозяйственного назначения и земель сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии в отношении органа местного самоуправления - администрации Череповецкого муниципального района, по результатам которой составлен акт проверки от 09.10.2012 N 446/326 и выдано предписание об устранении нарушений требований законодательства от 10.10.2012 N 326/1.

Согласно предписанию Администрации необходимо в срок до 10.04.2012 огородить территорию скотомогильника глухим забором высотой 2 метра с въездными воротами на основании пункта 5.6 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных главным Государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 04.12.1995 N 13-7-2/469, зарегистрированных в Минюсте России 05.01.1996 N 1005 (далее - Ветеринарно-санитарные правила).

Считая нарушенными свои права на распоряжение средствами муниципального бюджета, Администрация обратилась в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил требования, придя к выводу об отсутствии у Управления Россельхознадзора полномочий на проведение плановой выездной проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии в отношении органа местного самоуправления - администрации Череповецкого муниципального района на основании распоряжения от 04.10.2012 N 819-Р и внесение предписания об устранении нарушений требований законодательства от 10.10.2012 N 326/1.

Апелляционный суд согласен с таким выводом суда первой инстанции.

Пунктом 5.6 Ветеринарно-санитарных правил установлено, что территорию скотомогильника (биотермической ямы) огораживают глухим забором высотой не менее 2 м с въездными воротами. С внутренней стороны забора по всему периметру выкапывают траншею глубиной 0,8 - 1,4 м и шириной не менее 1,5 м с устройством вала из вынутого грунта.

Управлением Россельхознадзора установлено, что на территории Череповецкого района расположены два захоронения сельскохозяйственных животных (скотомогильники). Скотомогильник N 2 расположен в 900 метрах западнее д.Мусора по внутрирайонной дороге на д.Никиткино Череповецкого района Вологодской области. Общая площадь для размещения сибиро-язвенного скотомогильника - 600 кв.м площадь сооружений - 1200 кв.м Субъектом права на земельный участок и сооружение - сибиро-язвенный скотомогильник является муниципальное образование Череповецкий муниципальный район. Территория скотомогильника не огорожена по периметру глухим забором высотой 2 м с въездными воротами.

Право собственности муниципального образования Череповецкий муниципальный район на земельный участок и скотомогильник зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 22.08.2011 и 12.10.2011 на основании решения Череповецкого районного суда от 12.07.2011 по делу N 2-375/11 (том 1 листы 47, 50, 76).

Факт нарушения пункта 5.6 Ветеринарно-санитарных правил заявителем не оспаривается.

В соответствии с частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 327 (далее - Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору) Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

В соответствии со статьей 8 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) под государственным ветеринарным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее - органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 8 Закона о ветеринарии).

Пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (далее - Постановление N 201) определено, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору в соответствии с возложенными на нее задачами осуществляет следующие функции:

а) проводит учет и анализ нарушений требований технических регламентов и других нормативных правовых документов в закрепленной сфере деятельности;

б) вносит в пределах своей компетенции предложения о введении и отмене на территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации карантина;

в) выдает:

ветеринарные, карантинные, фитосанитарные и иные разрешения (сертификаты) и свидетельства на поднадзорные грузы при их перевозках;

разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и на вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории поднадзорных грузов;

г) организует и осуществляет надзор на государственной границе Российской Федерации, а также на транспорте в закрепленной сфере деятельности;

д) осуществляет надзор за соблюдением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности, в том числе:

надзор за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения;

надзор за соблюдением ветеринарного законодательства Российской Федерации при организации строительства (реконструкции, модернизации) объектов по производству и хранению животноводческой продукции, а также при вводе их в эксплуатацию;

ветеринарный и фитосанитарный надзор за производственной деятельностью в морских портах и на судах рыбопромыслового флота;

надзор за проведением мероприятий по карантину и защите растений, безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами, проведением фитосанитарного мониторинга состояния земель любого целевого назначения и складских помещений;

надзор за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок (в том числе изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов) на всех стадиях производства и обращения;

е) представляет в установленном порядке интересы Российской Федерации в международных организациях и во взаимоотношениях с иностранными государствами по вопросам обеспечения здоровья животных, безопасности сырья и продукции животного происхождения и кормов для животных;

ж) устанавливает и упраздняет карантинные фитосанитарные зоны, устанавливает и отменяет карантинные фитосанитарные режимы;

и) осуществляет государственный земельный контроль (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения) в установленных законодательством Российской Федерации случаях.

В пункте 5 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору указано, что Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет следующие полномочия:

5.1. осуществляет надзор:

5.1.1. в установленных законодательством Российской Федерации случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в установленной сфере деятельности;

5.1.2. за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

5.1.4. за безопасностью лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок, изготовленных из генно-инженерно-модифицированных организмов, на всех стадиях производства и обращения;

5.2. выдает:

5.2.4. разрешения (включая введение и отмену ограничений) на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств для ветеринарного применения, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции (далее - поднадзорные грузы);

5.2.5. иные разрешения и свидетельства в установленных законодательством Российской Федерации случаях;

5.2(1). осуществляет:

5.2(1).2. государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при осуществлении их закупок для государственных нужд, при поставке (закладке) зерна в государственный резерв, при его хранении в составе государственного резерва и транспортировке;

5.2(1).3. государственный контроль за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их ввозе (вывозе) на территорию Российской Федерации;

5.2(1).4. государственный контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

5.2(1).5. лицензирование в соответствии с законодательством Российской Федерации отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;

5.2(1).9. контроль за доклиническими исследованиями лекарственных средств для ветеринарного применения, клиническими исследованиями лекарственных препаратов для ветеринарного применения, качеством, производством лекарственных средств для ветеринарного применения, изготовлением лекарственных препаратов для ветеринарного применения, хранением, перевозкой, ввозом на территорию Российской Федерации, рекламой, отпуском, реализацией, уничтожением лекарственных средств для ветеринарного применения, применением лекарственных препаратов для ветеринарного применения;

5.2(1).10. выдачу задания на проведение экспертизы лекарственного средства для ветеринарного применения;

5.2(1).11. государственную регистрацию лекарственных средств для ветеринарного применения;

5.2(1).12. ведение государственного реестра лекарственных средств для ветеринарного применения;

5.2(1).13. мониторинг безопасности лекарственных препаратов для ветеринарного применения;

5.2(1).14. контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области ветеринарии с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений и о привлечении к установленной законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные им полномочия;

5.2(1).15. подготовку и направление в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации предложений об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии;

5.3. регистрирует объекты надзора в установленной сфере деятельности;

5.4. в установленном законодательством Российской Федерации порядке размещает заказы и заключает государственные контракты, а также иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Службы, а также на проведение научно-исследовательских работ для иных государственных нужд в установленной сфере деятельности;

5.5. осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу) и на транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов, в том числе:

5.5.1. вносит в пределах своей компетенции предложения об установлении и отмене на территории Российской Федерации или субъекта Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, устанавливает и упраздняет карантинные фитосанитарные режимы и зоны;

5.5.2. издает индивидуальные правовые акты, касающиеся проведения обязательных диагностических исследований и вакцинации животных по противоэпизоотическим показаниям;

5.5.3. принимает решения о проведении сортового и семенного контроля в отношении посевов и семян сельскохозяйственных растений;

5.6. осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на нее функций;

5.7. осуществляет прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный законодательством Российской Федерации срок;

5.8. обеспечивает в пределах своей компетенции защиту сведений, составляющих государственную тайну;

5.9. обеспечивает мобилизационную подготовку Службы, а также контроль за деятельностью ее территориальных органов по их мобилизационной подготовке;

5.9(1). осуществляет организацию и ведение гражданской обороны в Службе;

5.10. организует профессиональную подготовку работников Службы и ее территориальных органов, их переподготовку, повышение квалификации и стажировку;

5.11. взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями в установленной сфере деятельности;

5.11.1. осуществляет организацию проведения работ по обеззараживанию подкарантинных объектов методом газации и работ по их дегазации;

5.12. осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации работу по комплектованию, хранению, учету и использованию архивных документов, образовавшихся в процессе деятельности Службы;

5.13. осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Приказом Минсельхоза России от 13.06.2006 N 171 (Зарегистрировано в Минюсте России 28.07.2006 N 8123) утверждено Типовое положение о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, согласно которому Территориальным органом Россельхознадзора является управление Россельхознадзора.

Пунктом 8.18 названного Типового положения предусмотрено, что управление Россельхознадзора на территории, установленной в соответствии со схемой размещения, осуществляет иные полномочия в закрепленной сфере деятельности Россельхознадзора, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Приказом Россельхознадзора от 09.04.2008 N 118 утверждено Положение об Управлении Россельхознадзора по Вологодской области (далее - Положение об Управлении).

Перечень полномочий Управления Россельхознадзора содержится в пункте 9 Положения об Управлении.

Осуществление контроля за соблюдением органами местного самоуправления ветеринарного законодательства при эксплуатации скотомогильников к полномочиям, указанным в названных перечнях, не отнесено.

Апелляционный суд считает ошибочной ссылку Управления Россельхознадзора на подпункт "д" пункта 6 Постановления N 201, поскольку в этом пункте указано, что осуществление данного надзора относится не к полномочиям, а к функциям Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору. Данная правовая позиция отражена в постановлении Федерального Арбитражного суда Северо-Западного округа от 05.03.2008 по делу N А56-16703/2007.

Согласно статье 3 Закона о ветеринарии субъекты Российской Федерации самостоятельно решают вопросы ветеринарии, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Организация проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению, защита населения от болезней, общих для человека и животных, отнесены к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона о ветеринарии уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения включены в систему органов государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

В силу пункта 2 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706, органами государственного ветеринарного надзора являются органы управления, учреждения и организации Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, в том числе управления ветеринарии в составе органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Вологодской области от 27.08.2012 N 1028 "Об организации и осуществлении регионального государственного ветеринарного надзора" утвержден Порядок организации и осуществления регионального государственного ветеринарного надзора, согласно которому региональный государственный ветеринарный надзор проводится в целях обеспечения эпизоотического и ветеринарно-санитарного благополучия в Вологодской области, качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий и направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти области, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом "О ветеринарии", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и Вологодской области (пункт 2).

В силу пунктов 3 и 4 названного Порядка региональный государственный ветеринарный надзор осуществляется Управлением ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией области, к полномочиям которого отнесены организация и проведение проверок органов исполнительной государственной власти области, органов местного самоуправления и граждан при осуществлении регионального государственного ветеринарного надзора проводятся с соблюдением требований Закона о ветеринарии и настоящего Порядка.

Данным постановлением регламентирован порядок проведения Управлением ветеринарии проверок органов местного самоуправления.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришёл к правильному выводу об отсутствии у Управления Россельхознадзора полномочий на проведение плановой выездной проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии в отношении органа местного самоуправления - Администрации Череповецкого муниципального района - на основании распоряжения заместителя руководителя Управления от 04.10.2012 N 819-Р, и вынесение предписания об устранении нарушений требований законодательства от 10.10.2012 N326/1.

С учетом изложенного требования Администрации удовлетворены правомерно.

Апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 апреля 2013 года по делу N А13-13003/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

А.Ю. Докшина О.А. Тарасова