Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2013 г. N 19АП-2230/13

г. Воронеж

15 июля 2013 г.

Дело N А14-19102/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08.07.2013.

Постановление в полном объеме изготовлено 15.07.2013.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи судей

Донцова П.В. Миронцевой Н.Д. Михайловой Т.Л.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Сорокиной О.А., Бутыриной Е.А.

при участии:

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: от Общества с ограниченной ответственностью "Евролиния-2":

Окунев С.Е., главный государственный инспектор, доверенность N 6 от 11.001.2013 (сроком до 30.12.2013); Старков В.В., представитель по доверенности б/н от 28.06.2013 (сроком на один год); Калинин В.В., представитель по доверенности б/н от 28.06.2013 (сроком на один год).

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Воронежской области от 09.04.2013 по делу N А14-19102/2012 (судья Шишкина В.М.) по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Евролиния-2", г. Воронеж (ОГРН 1043600049063, ИНН 3665045631) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Московская область (ОГРН 1055013005640, ИНН 5027106892) о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Евролиния - 2" (далее - ООО "Евролиния-2", Общество, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, в лице территориального обособленного подразделения отдела за обеспечением транспортной безопасности на территории Воронежской области (далее - Управление, заинтересованное лицо) о признании незаконным предписания N ВМ-41-36-1/1.8-15 от 14.09.2012 (с учетом уточнения требований в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Воронежской области от 09.04.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением, Управление обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование требований апелляционной жалобы приводит следующие доводы:

- в отношении включения в Реестр категорированных объектов и транспортных средств необходимо понимание разницы между субъектами транспортной инфраструктуры (п.9 ст.1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ) и объектами транспортной инфраструктуры (п.5 ст.1 указанного Федерального закона);

- для разработки плана обеспечения транспортной безопасности надо провести оценку уязвимости, а для проведения оценки уязвимости необходимо иметь категорию ОТИ и ТС;

- требования приказа Министерства транспорта РФ от 08.11.2011 N 42, которые учитывают наличие у ОТИ и /или ТС категории, или учитывают действие уровня безопасности, либо являются составной частью плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, при проведении проверки во внимание не принимались, фиксировались лишь нарушения требований, обязательных для выполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры вне зависимости от категории, присвоенной его объектам.

В заседании апелляционной инстанции представитель Управления поддержал требования апелляционной жалобы, просил удовлетворить их по вышеприведённым основаниям.

Представители ООО "Евролиния-2" требования апелляционной жалобы не признали, считая обжалуемое решение законным и обоснованным.

В судебном заседании объявлялся перерыв с 01.07.2013 до 08.07.2013.

Изучив материалы дела с учётом доводов апелляционной жалобы, заслушав и обсудив пояснения представителей участвующих в деле лиц, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд находит следующее:

На основании распоряжения от 27.08.2012 N ВМ 1.6-397-р (уфс), главным государственным инспектором отдела НОТБ Управления Окуневым С.Е., с целью государственного контроля за деятельностью в области обеспечения транспортной безопасности на объектах автомобильного транспорта, выполнения плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей управлениями Центрального аппарата и территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на 2012 год, была проведена проверка ООО "Евролиния-2", результаты которой отражены в акте проверки N 36ОП-038 (а) от 14.09.2012 (т.1 л.д.81-84).

14.09.2012 в отношении Общества вынесено предписание N ВМ-41-36-1/1.8-15 (т.1 л.д.13-15).

ООО "Евролиния-2" не согласилось указанным предписанием, и оспорило его в арбитражный суд.

Арбитражный суд Воронежской области удовлетворил заявленные требования, указав, что во всех пунктах оспариваемого предписания указаны взаимосвязанные обязанности, при этом обязанность категорирования объекта транспортной инфраструктуры, получении их результатов не возложена законодательством на заявителя и является первичной по отношению к другим; предписания в качестве властеобязывающих распорядительных актов должны отвечать признакам не только законности, но и конкретности и исполнимости; в данном случае, пункты 3, 8, 9 предписания явно не отвечают признаку конкретности, и все пункты предписания, с учётом отсутствия категорирования в отношении объекта транспортной инфраструктуры, не отвечают признаку исполнимости.

Апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта, в связи со следующим.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействия) могут быть признаны незаконными (недействительными) только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Предметом оценки арбитражного суда по настоящему делу является законность предписания Управления N ВМ-41-36-1/1.8-15 от 14.09.2012, которым Обществу предписано в срок до 14.12.2012 принять меры по устранению выявленных нарушений, а именно:

1) отсутствует утвержденная оценка уязвимости объектов транспортных средств (п.2, 3 ст. 5 Закона N 16-ФЗ, требования приказа Министерства транспорта РФ от 12.04.2010 N 87, п. 5.7. приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

2) не утвержден установленным порядком План обеспечения транспортной безопасности объекта (п.2 ст. Закона N 16-ФЗ, приказ Министерства транспорта РФ от 11.02.2010 N 34 и п.5.8. приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

3) отсутствует наглядное информирование для физических и юридических лиц о требованиях законодательства и внутренних организационно-распорядительных документов по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС ООО "Евролиния-2" (п.5.14. приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

4) на предприятии отсутствует уведомление ФДА Минтранса России о внесении ООО "Евролиния-2" в реестр категорированных ОТИ и транспортных средств (ТС). Не установлены конфигурация и границы территории ОТИ, зоны и критические элементы ОТИ (п. 5.25. и п.п. 5.25.1-5.25.5 приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

5) не разработаны документы по организации пропускного и внутри объектового режима ОТИ (п.1 ст. 4 Закона N 16-ФЗ и п.5.30, 5.31 приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

6) отсутствуют документы о создании комиссии по предупреждению и ликвидации ЧС и обеспечению пожарной безопасности, организации взаимодействия с органами исполнительной и местного самоуправления (п.6 ст.3 Закона N 16-ФЗ, Постановления Правительства РФ от 30.12.2003 N 794);

7) не определены угрозы актов незаконного вмешательства (п.2 ст.2 Закона N 16-ФЗ, и совместный приказ Минтранса России, ФСБ России, МВД России от 05.03.2010 N N 52, 112, 134);

8) не организованы обучение и подготовка персонала по обеспечению транспортной безопасности, отсутствуют планы проведения учений и тренировок лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности объекта. Отсутствует информация о проведении контрольных мероприятий и проверок подразделений ОТБ в соответствии с приказами и распоряжениями руководителя объекта (п.2.7. ст. 2 Закона N 16-ФЗ, п.5.12, п.5.15. приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42);

9) на используемые в производственной деятельности ООО "Евролиния-2" объекты (стоянка автомобилей, здание КПП и мойки, здание мастерской по ТО и ремонту автомобилей) не представлены документы, определяющие взаимоотношения собственника и арендатора (ООО "Евролиния-2") в области обеспечения транспортной безопасности (п.1 ст.4 Закона N 16-ФЗ). Предписано устранить нарушения указанные в пунктах 1 - 9 в срок до 14.12.2012.

Оценивая законность каждого из указанных пунктов предписания, апелляционная коллегия отмечает следующее.

Согласно п.п.2,3 ст.5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ ("О транспортной безопасности", оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В соответствии с п.5.7 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 42 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства", субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 утверждён порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Системный анализ п.2, 3 ст. 5 Закона N 16-ФЗ, приказа Министерства транспорта РФ от 12.04.2010 N 87, п. 5.7 Приказа Министерства транспорта РФ от 08.02.2011 N 42, на нарушение которых указано в п.1 предписания, свидетельствует о том, что обязанность по проведению оценки уязвимости ОТИ и/или ТС у Общества может возникнуть только после получения от компетентного органа уведомления о присвоении категории и включении в Реестр категорированных объектов.

Вместе с тем, арбитражным судом установлено, и не оспаривается участвующими в деле лицами, что категорирование проверяемого объекта ООО "Евролиния-2" по адресу: г.Воронеж, ул.Пирогова, д.87, как на момент проверки, так и в настоящее время не проведено.

Таким образом, п.1 оспариваемого предписания Управления N ВМ-41-36-1/1.8-15 от 14.09.2012 является незаконным в связи с невозможностью его исполнения Обществом в установленный срок.

Представитель Управления в заседании апелляционной инстанции признал неисполнимость п.1 предписания, а также п.4 (отсутствует уведомление ФДА Минтранса России о внесении ООО "Евролиния-2" в реестр категорированных ОТИ и транспортных средств). Вместе с тем, представитель Управления полагает, что ООО "Евролиния-2" как субъект транспортной инфраструктуры вне зависимости от категории принадлежащего ему объекта обязано соблюдать требования правовых норм, на нарушение которых указано в п.п.2, 3, 5-9 предписания.

Апелляционная коллегия не может согласиться доводами жалобы в данной части по следующим причинам.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона N 16-ФЗ, обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Общие обязанности субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, вне зависимости от категории принадлежащего им объекта, перечислены в ч.2 ст.12 Федерального закона N 16-ФЗ. Нарушений Обществом ч.2 ст.12 Федерального закона N 16-ФЗ Управление не выявило.

Специальные обязанности субъектов транспортной инфраструктуры установлены подзаконными нормативными актами, принятыми во исполнение Федерального закона N 16-ФЗ.

Так, Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, разработаны в соответствии со статьей 8 Федерального закона от 9 февраля 2007 года N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и утверждены приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 42.

Исходя из названия применяемого нормативного правового акта следует, что рассматриваемые требования могут быть применены только к объектам, имеющим категорию. Соответственно, положения пунктов 5.8, 5.12., 5.14, 5.15., 5.30, 5.31 Требований, нарушение которых выявлено Управлением в ходе проведённой проверки, распространяются на категорированные объекты.

Так, в 5.8 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 42, на нарушение которого указано в п.2 предписания, установлено, что субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждён Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87.

Поскольку обязанность разработать и утвердить план возникает у субъекта с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ, а оценка уязвимости ОТИ невозможна без его категорирования, отсутствие Плана обеспечения транспортной безопасности проверяемого объекта ООО "Евролиния-2" не относится к нарушениям, которые подлежат устранению Обществом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, из п.1 которого следует, что им определяется порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).

Согласно п. 2 Положения, единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Таким образом, требования названного положения распространяются на федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и организации, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. При этом Управлением не представило доказательств того, что Общество относится к кому-либо из перечисленных субъектов названного Положения, является организацией, в полномочия которой входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Совместным Приказом Минтранса РФ N 52, ФСБ РФ N 112, МВД РФ N 134 от 05.03.2010 не закреплена обязанность Общества по определению угрозы актов незаконного вмешательства. Названным Приказом утвержден Перечень потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Таким образом, указание на нарушение Обществом названного подзаконного акта также является необоснованным.

С учётом изложенного, арбитражный суд области правильно указал, что все пункты предписания, с учётом отсутствия категорирования в отношении объекта транспортной инфраструктуры, не отвечают признаку исполнимости, что свидетельствует о незаконности оспариваемого предписания.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ч.1 ст.269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 09.04.2013 по делу N А14-19102/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья

П.В. Донцов

Судьи

Н.Д. Миронцева Т.Л. Михайлова