15 июля 2013 г. |
А79-12195/2012 |
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 01.03.2013
по делу N А79-12195/2012,
принятое судьей Афанасьевым А.А.
по заявлению администрации города Чебоксары о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 28.09.2012 по делу N 112/05-АМЗ-2012,
при участии в судебном заседании представителей:
индивидуального предпринимателя Леонтьева Геннадия Петровича- лично на основании паспорта гражданина Российской Федерации и свидетельства о государственной регистрации серия 21 N 001695892 от 09.11.2005,
и установил:
администрация города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 28.09.2012 по делу N 112/05-АМЗ-2012.
К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Леонтьев Геннадий Петрович, региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта Чувашской Республики" (далее - Общественная организация, Федерация автомобильного спорта ЧР).
Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 01.03.2013 заявленные требования удовлетворены, оспариваемые ненормативные правовые акты Управления от 28.09.2012 по делу N 112/05-АМЗ-2012 признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.
В обоснование апелляционной жалобы антимонопольный орган указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.
По мнению заявителя апелляционной жалобы, Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" наделяет антимонопольный орган контрольными функциями, в том числе и в сфере реализации муниципального имущества на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.
Управление и орган местного самоуправления ходатайствуют о рассмотрении дела в отсутствие своих представителей.
Федерация автомобильного спорта ЧР, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.
ИП Леонтьев Г.П. в судебном заседании указал на обоснованность доводов апелляционной жалобы антимонопольного органа.
Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.
Законность принятого судебного акта, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Установлено по делу, что индивидуальный предприниматель Леонтьев Г.П. обратился в Управление с заявлением, в котором указал на неправомерные действия администрации г.Чебоксары, выразившиеся в принятии решения об отказе в предоставлении в аренду земельного участка площадью 749 кв.м, расположенного в пер.Ягодный г.Чебоксары, для размещения боксов для спортивных автомобилей.
В целях проверки поступившей информации, на основании приказа руководителя от 25.07.2012 N 285 Управление возбудило в отношении уполномоченного органа дело N 112/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 26.04.2010 ИП Леонтьев Г.П. обратился в администрацию г.Чебоксары с заявлением о предоставлении земельного участка для строительства гаражных боксов для хранения спортивных автомобилей, а также мастерской для их обслуживания и ремонта.
Письмом от 27.05.2010 N 1716/2/Л-927 администрация г.Чебоксары в предложила Леонтьеву Г.П. обосновать свои инвестиционные намерения, приложить эскиз, план благоустройства, указать предположительные сроки строительства, ориентировочную стоимость объекта строительства и представить их в Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары для предварительного рассмотрения.
25.06.2010 Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары, руководствуясь положениями Генерального плана г.Чебоксары и Правилами землепользования и застройки г.Чебоксары, утвержденными решениями Чебоксарского городского Собрания депутатов от 08.12.2004 N 1456 и от 14.07.2005 N 1683, выдало ИП Леонтьеву Г.П. градостроительное заключение о возможности использования испрашиваемого земельного участка для заявленной цели при условии изменения градостроительного регламента части территориальной зоны и последующим предоставлением разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка, поскольку обозначенный земельный участок расположен в территориальной зоне Ж-1 (зона многоквартирных жилых домов - МКД в 6-16 этажей), в которой размещение такого объекта не допускается. Для изменения одной зоны Ж-1 на другую О-3 (зона общественно-деловой активности вблизи транспортных магистралей) предусмотрено обсуждение этого вопроса Комиссией по землепользованию и застройке администрации г.Чебоксары.
По рассмотрению данного вопроса (протокол от 17.03.2011 N 1) Комиссия по землепользованию и застройке администрации г.Чебоксары рекомендовала главе администрации г.Чебоксары предоставить разрешение на условно-разрешенный вид использования земельного участка для размещения боксовых гаражей для спортивных автомобилей.
12.07.2011 администрация г.Чебоксары издала распоряжение N 1729-р "О предоставлении разрешения на условно-разрешенный вид использования недвижимости", пунктом 4 которого индивидуальному предпринимателю Леонтьеву Г.П. разрешено предоставить земельный участок с условно-разрешенным видом использования.
Письмом от 17.08.2011 N Л-4439/Л-1520 орган местного самоуправления уведомил Предпринимателя о подготовке Управлением архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары акта выбора земельного участка под заявленные цели.
Письмом от 11.10.2011 N 3056 Чебоксарский городской комитет по управлению имуществом проинформировал МУП "Градостроительство" о своем согласовании акта выбора земельного участка (с указанием кадастрового номера), формируемого Леонтьевым Г.П.
Письмом от 19.12.2011 N Л-4439/Л-1520 администрация г. Чебоксары известила Леонтьева Г.П. о решении выставить испрашиваемый земельный участок на аукцион и предложила сформировать необходимый пакет исходно-разрешительной документации на земельный участок для последующего выставления на торги, с возмещением затрат по результатам аукциона.
21.02.2012 в орган местного самоуправления обратилась Региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта Чувашской Республики", ходатайствуя о предоставлении обозначенного земельного участка Леонтьеву Г.П. под размещение боксовых гаражей для спортивных автомобилей и опубликовании в газете "Чебоксарские новости" информации о возможном предоставлении земельного участка Леонтьеву Ю.Г.
Отвечая (от 20.03.2012 N 1299) на обращение Общественной организации, администрация г.Чебоксары сообщила о принятом решении о выставлении испрашиваемого земельного участка на торги и признании акта от 08.08.2011 N 122 выбора земельного участка в пер.Ягодный г.Чебоксары недействительным.
Письмом от 24.04.2012 N 3117 администрация г.Чебоксары повторно разъяснила вице-президенту Региональной общественной организации "Федерация автомобильного спорта Чувашской Республики" Леонтьеву Г.П. о принятом решении о выставлении обозначенного земельного участка на торги.
28.09.2012 по результатам рассмотрения дела Комиссия Управления приняла решение по делу N 112/05-АМЗ-2012 о признании администрации г.Чебоксары нарушившей пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в длительном непринятии решения о предоставлении земельного участка заявителю, невыставлении испрашиваемого земельного участка на аукцион, что необоснованно препятствует хозяйственной деятельности индивидуального предпринимателя Леонтьева Г.П.
Одновременно органу местного самоуправления выдано предписание, которым предложено прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем рассмотрения заявления Леонтьева Г.П. в соответствии с требованиями земельного законодательства и в срок до 01.11.2012 проинформировать Управление об исполнении настоящего предписания.
Полагая, что такие решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают ее права и законные интересы в сфере экономической деятельности, администрация г.Чебоксары обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 30, 64 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и исходил из того, что Управление не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:
- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;
- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:
1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.
Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:
выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Согласно статьям 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
- возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
- выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к необоснованному препятствованию в осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Таким образом, статья 15 Закона о защите конкуренции прямо указывает, что органам власти, в том числе органам местного самоуправления, запрещено принимать акты и совершать действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов местного самоуправления, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.
При этом суд учитывает, что статья 4 Закона о защите конкуренции определяет хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
Между тем, из решения антимонопольного органа не усматривается, в чем выразилось в данном случае влияние действий (бездействия) администрации г.Чебоксары на состояние конкуренции; на условия обращения какого товара (услуги) на соответствующем товарном рынке произошло воздействие со стороны уполномоченного органа; антимонопольный орган не установил товарный рынок и его участников.
Из оспариваемого решения неясно, в чем выразилось необоснованное воспрепятствование индивидуальному предпринимателю Леонтьеву Г.П. осуществлению его предпринимательской деятельности в том содержательно-правовом смысле, который придается именно Законом о защите конкуренции, каким образом действиями органа местного самоуправления нарушаются положения данного Закона, к каким негативным последствиям в сфере конкуренции это может привести.
Функции и полномочия антимонопольного органа перечислены в статьях 22 и 23 Закона о защите конкуренции, и направлены они на защиту конкуренции.
Суд считает, что какой-либо товарный рынок и состояние конкуренции на нем в данном случае отсутствуют, поскольку рассмотрение органом местного самоуправления обращений о предоставлении в собственность или аренду муниципального имущества не имеет отношения к антимонопольному законодательству.
Возможное нарушение администрацией г.Чебоксары положений действующего законодательства не свидетельствует об одновременном нарушении им положений Закона о защите конкуренции.
В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предметом защиты в суде являются именно нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, обратившегося заинтересованного лица.
Согласно общим правилам федерального законодательства лицо, гражданское право которого нарушено (оспорено), вправе осуществить судебную защиту нарушенного (оспоренного) права способом, названным в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иным способом, предусмотренным законом. При этом указанное лицо свободно в выборе способа защиты нарушенного (оспариваемого) права.
Индивидуальный предприниматель Леонтьев Г.П. вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации г.Чебоксары, но антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения по правоотношениям, которые не регулируются антимонопольным законодательством.
Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, исследовав представленные антимонопольным органом доказательства в их совокупности и каждое в отдельности, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что антимонопольный орган не установил и не доказал в рассматриваемом случае наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием органа местного самоуправления.
В связи с изложенным арбитражный суд первой инстанции пришел к правомерному заключению о том, что Управление приняло необоснованное решение о нарушении администрацией г.Чебоксары положений пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Соответственно предписание, выданное на основании незаконного решения, также нельзя признать законным и обоснованным.
С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что оспариваемые решение и предписание не соответствуют Закону о защите конкуренции и нарушают права и законные интересы администрации г.Чебоксары, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленного требования.
Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно удовлетворил заявленные требования.
Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения суда первой инстанции отсутствуют.
Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.
Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.
В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче настоящей апелляционной жалобы.
Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 01.03.2013 по делу N А79-12195/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.
Председательствующий судья |
Т.А. Захарова |
Судьи |
Ю.В. Протасов |
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
Номер дела в первой инстанции: А79-12195/2012
Истец: Администрация города Чебоксары, Администрация города Чебоксары Чувашской Республики
Ответчик: Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии
Третье лицо: ИП Леонтьев Геннадий Петрович, Региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта ЧР", Региональная общественная организация "Федерация автомобильного спорта Чувашской Республики", Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии