Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 19 июля 2013 г. N 08АП-5755/13

город Омск

19 июля 2013 г.

Дело N А46-2425/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 июля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 июля 2013 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кливера Е.П.,

судей Киричёк Ю.Н., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-5755/2013) открытого акционерного общества "Омское производственное объединение "Радиозавод им. А.С. Попова" (далее - Общество, производственное объединение, заявитель) на определение Арбитражного суда Омской области от 23.05.2013 о прекращении производства по делу N А46-2425/2013 (судья Крещановская Л.А.), принятое

по заявлению Общества (ОГРН 1025500972342 ИНН 5508000095)

к Администрации города Омска (далее - Администрация, заинтересованное лицо),

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска, Департамента имущественных отношений Администрации города Омска,

о признании недействующим постановления от 06.02.2013 N 120-п "О мероприятиях по реализации Закона Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области",

при участии в судебном заседании представителей:

от Общества - представитель не явился, лицо о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом;

от Администрации - Батракова И.А. по доверенности N УД-01-02-24 от 26.11.2012 сроком действия один год (удостоверение);

от Департамента имущественных отношений Администрации города Омска - Унжакова И.С. по доверенности N Исх-ДИО/941 от 23.01.2013 сроком действия один год (удостоверение);

от Департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска - Семёнова Е.Г. по доверенности N 51 от 06.11.2012 сроком действия один год (удостоверение),

установил:

открытое акционерное общество "Омское производственное объединение "Радиозавод им. А.С. Попова" (РЕЛЕРО) обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействующим постановления Администрации города Омска от 06.02.2013 N 120-п "О мероприятиях по реализации Закона Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области".

Определением Арбитражного суда Омской области от 09.04.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска, Департамент имущественных отношений Администрации города Омска (далее - третьи лица).

Определением Арбитражного суда Омской области от 23.05.2013 производство по делу, возбужденному по заявлению Общества о признании недействующим постановления от 06.02.2013 N 120-п "О мероприятиях по реализации Закона Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области", прекращено.

В определении от 23.05.2013 суд первой инстанции указал, что оспариваемое постановление не обладает признаками нормативного правового акта и фактически является ненормативным актом, не нарушающим права и законные интересы производственного объединения.

В апелляционной жалобе Общество просит определение суда первой инстанции отменить, разрешить вопрос по существу - признать оспариваемый нормативный правовой акт Администрации города Омска недействующим.

Обосновывая требования апелляционной жалобы, её податель ссылается на нарушение судом первой инстанции при вынесении определения норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела.

По мнению заявителя, вывод суда первой инстанции об исключительно организационном и техническом характере оспариваемого постановления не соответствует действительности, оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, затрагивающим права и законные интересы Общества, а потому дело о признании его недействующим должно рассматриваться коллегиальным составом судей, в связи с чем, обжалуемое определение неправомерно вынесено судом единолично.

В письменном отзыве и в устном выступлении в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации города Омска выразил несогласие с доводами апелляционной жалобы, просил определение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители третьих лиц в судебном заседании указали, что считают определение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Заявитель извещен надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, ходатайства об отложении судебного заседания по делу не заявлял, в связи с чем, суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя указанного лица, участвующего в деле.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, письменный отзыв на неё, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Определением Арбитражного суда Омской области от 15.01.2013 на основании заявления Главного управления по земельным ресурсам Омской области к Обществу о взыскании неосновательного обогащения в размере 79 044 051 руб. 23 коп. возбуждено производство по делу N А46-238/2013.

06.02.2013 Администрацией города Омска принято постановление N 120-п "О мероприятиях по реализации Закона Омской области "О регулировании земельных отношений в Омской области", которое опубликовано в газете "Третья столица" N 5 от 07.02.2013.

Полагая, что постановление от 06.02.2013 N 120-п является нормативным правовым актом, не соответствующим Уставу города Омска, нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку на его основании осуществлена замена истца по делу N А46-238/2013 о взыскании с Общества неосновательного обогащения, производственное объединение обратилось в Арбитражный суд Омской области с заявлением о признании недействующим данного постановления.

23.05.2013 Арбитражный суд Омской области вынес обжалуемое определение.

Проверив законность и обоснованность определения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции считает его подлежащим отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Частью 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ) под муниципальным правовым актом понимается решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

В силу пункта 3 части 1 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования и местной администрации.

Согласно части 6 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 20 Решения Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 "Об Уставе города Омска" Мэр города Омска осуществляет функции высшего должностного лица города Омска и функции руководителя Администрации города Омска на принципах единоначалия.

Пунктом 3 статьи 20 Решения Омского городского Совета от 20.09.1995 N 92 "Об Уставе города Омска" установлено, что Мэр города Омска в пределах своих полномочий издает постановление Администрации города Омска по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Омска в соответствии с действующим законодательством, а также распоряжения Администрации города Омска по вопросам организации работы Администрации города Омска.

Согласно пункту 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Анализ изложенных выше норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что Мэр города Омска уполномочен издавать правовые акты двух видов - постановления и распоряжения. При этом по вопросам организационного и технического характера главой местной администрации принимается именно распоряжение, а постановлением устанавливаются нормы, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений.

Из материалов дела следует, что оспариваемый Обществом правовой акт N 120-п, принятый Администрацией города Омска 06.02.2013, имеет наименование - "постановление".

Кроме того, из содержания оспариваемого правового акта следует, что он обладает признаками нормативного правового акта, определенными в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", поскольку предусматривает правила поведения, рассчитанные на неоднократное применение и регулирующие общественные отношения. А именно - с 11 февраля 2013 года (и без ограничения срока) возлагает на Департамент имущественных отношений Администрации города Омска, а также Департамент архитектуры и градостроительства Администрации города Омска обязанность по осуществлению мероприятий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, расположенными на территории города Омска.

Таким образом, вывод суд первой инстанции о том, что постановление от 06.02.2013 N 120-п представляет собой ненормативный правовой акт, является ошибочным.

Согласно части 1 статьи 194 АПК РФ дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается коллегиальным составом судей в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления заявления в суд.

Оценка обоснованности заявленных требований, в том числе решение вопроса о нарушении или ненарушении нормативным актом прав и законных интересов заявителя, осуществляется в судебном заседании при рассмотрении дела коллегиальным составом судей, который разрешает спор по существу и, в том числе, выносит определение о прекращении производства по делу.

Поскольку, как установлено судом апелляционной инстанции, оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, постольку определение о прекращении производства по делу о признании его недействующим может быть вынесено только коллегиальным составом суда.

Между тем, в рассматриваемом случае суд в определении Арбитражного суда Омской области от 23.05.2013 единолично дал оценку обоснованности доводов Общества относительно нарушения прав и законных интересов последнего.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что определение Арбитражного суда Омской области от 23.05.2013 является незаконным и подлежит отмене.

В то же время, требование заявителя о рассмотрении дела по существу, изложенное в апелляционной жалобе, не может быть удовлетворено судом апелляционной инстанции, так как по смыслу части 7 статьи 195 АПК РФ рассмотрение по существу дел об оспаривании нормативного правового акта относится к исключительной подсудности судов первой инстанции.

С учетом изложенных правовых норм и обстоятельств дела, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что вывод суда первой инстанции о ненормативном характере обжалуемого правового акта не соответствует обстоятельствам дела. Кроме того, при вынесении определения о прекращении производства по делу суд первой инстанции неправильно применил нормы процессуального права о коллегиальном рассмотрении дела.

Вопрос о распределении судебных расходов по уплате государственной пошлины подлежит разрешению судом первой инстанции при рассмотрении дела по существу.

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Омской области от 23.05.2013 о прекращении производства по делу N А46-2425/2013 отменить, направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Омской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий месяца со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Е.П. Кливер

Судьи

Ю.Н. Киричёк О.Ю. Рыжиков