Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2013 г. N 01АП-3259/13

22 июля 2013 г.

А11-8338/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Протасова Ю.В., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 09.04.2013

по делу N А11-8338/2012,

принятое судьей Устиновой О.В.

по заявлению муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 110" (г.Владимир, ул.Василисина, 15-А; ОГРН 1033301808671, ИНН 3327102408) о признании недействительным пункта 2 предписания Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области от 25.07.2012 N 196/1/67,

при участии в судебном заседании представителей:

муниципального бюджетного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 110" - Железовой Е.П. по доверенности от 11.01.2013 N 03 сроком действия до 30.12.2013, заведующей Бариновой Е.А. на основании приказа Управления образования администрации г.Владимира от 22.11.2002 N 89а-к,

Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области - Гущенкова А.А. по доверенности от 15.04.2013 сроком действия один год, Кондрашовой В.С. по доверенности от 01.03.2013 сроком действия один год,

и установил:

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 110" (далее - МБДОУ "Детский сад N 110", Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным пункта 2 предписания Отдела надзорной деятельности по Ленинскому району г.Владимира Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области (далее - Отдел надзорной деятельности, Управление, надзорный орган) от 25.07.2012 N 196/1/67 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 09.04.2013 заявленные требования удовлетворены, и предписание Отдела надзорной деятельности от 25.07.2012 N 196/1/67 в части пункта 2 признано недействительным.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование своей апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела.

Надзорный орган настаивает на том, что у него имелись основания для выдачи оспариваемого предписания, которое в оспариваемой части является законным, обоснованным и исполнимым.

В отзыве на апелляционную жалобу МБДОУ "Детский сад N 110" указывает на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без удовлетворения.

В судебном заседании представители Управления надзорной деятельности по Владимирской области и Учреждения поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения заместителя руководителя от 22.06.2012 N 196 Отдел надзорной деятельности осуществил проверочные мероприятия в отношении МБДОУ "Детский сад N 110".

В ходе осуществления внеплановой проверки уполномоченное лицо надзорного органа установило, что ширина эвакуационных выходов из групп (с пребыванием более 15 человек) менее требуемого (менее 1,2 м), что является нарушением пункта 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, пункта 6.16 СНиП 21-01-97*.

Результаты проверки зафиксированы в акте проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица от 22.07.2012 N 196.

По окончании проверки Учреждению выдано предписание от 25.07.2012 N 196/1/67 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В пункте 2 предписания МБДОУ "Детский сад N 110" указано на то обстоятельство, что ширина эвакуационных выходов из групп (с пребыванием более 15 человек) менее требуемого (менее 1,2 м), что является нарушением пункта 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, пункта 6.16 СНиП 21-01-97* и установлен срок устранения нарушения обязательных требований - до 30.08.2013.

Не согласившись с указанным предписанием в части пункта 2, Учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "технический регламент о требованиях пожарной безопасности", постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" и исходил из того, что надзорный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положения Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) определяют общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, учреждениями, организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, иными юридическими лицами независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также между общественными объединениями, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами, гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства.

Согласно статье 1 Федерального закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нормативные документы по пожарной безопасности - национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В силу статьи 2 Федерального закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

В статье 20 Федерального закона N 69-ФЗ указано, что техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ руководители организаций обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания должностных лиц пожарной охраны.

Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ) определены основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

В силу части 1 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой установление в нормативных правовых актах Российской Федерации и нормативных документах по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации; правовое регулирование отношений в области применения и использования требований пожарной безопасности; правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

В частях 2 и 3 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ разъяснено, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом N 123-ФЗ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности. К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

Согласно части 4 статьи 4 Федерального закона N 123-ФЗ (в редакции, вступившей в действие 12.07.2012) в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию, либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению.

Частью 3 статьи 80 Федерального закона N 123-ФЗ предусмотрено, что при изменении функционального назначения зданий, сооружений или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должно быть обеспечено выполнение требований пожарной безопасности, установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом применительно к новому назначению этих зданий, сооружений или помещений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" утверждены Правила противопожарного режима Российской Федерации, в силу пункта 33 которых, при эксплуатации эвакуационных путей и выходов руководитель организации обеспечивает соблюдение проектных решений и требований нормативных документов по пожарной безопасности (в том числе по освещенности, количеству, размерам и объемно-планировочным решениям эвакуационных путей и выходов, а также по наличию на путях эвакуации знаков пожарной безопасности).

СНиП 21-01-97* регулирует правоотношения в области пожарной безопасности и содержит противопожарные требования, подлежащие обязательному соблюдению; в тех случаях, когда предполагается возможность отступления от какого-либо требования, оно излагается с оговоркой "как правило" и с условиями, при которых допускаются отступления. Настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов. Противопожарные нормы и требования системы нормативных документов в строительстве должны основываться на требованиях настоящих норм. Наряду с настоящими нормами должны соблюдаться противопожарные требования, изложенные в других нормативных документах, утвержденных в установленном порядке. Эти нормативные документы могут содержать дополнения, уточнения и изменения положений настоящих норм, учитывающие особенности функционального назначения и специфику пожарной защиты отдельных видов зданий, помещений и инженерных систем.

В пункте 1.7* СНиП 21-01-97* указано, что при изменении функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений.

Из акта от 25.12.1987 N 460-р государственной приемочной комиссии о приемке законченного строительством объекта в эксплуатацию усматривается, что строительство производилось по типовому проекту на основании решения Владимирского Горисполкома народных депутатов от 20.11.1985 N 708/16; разрешение на строительство получено 02.06.1986.

Документы, свидетельствующие о несоответствии объекта капитального строительства требованиям действующего на начало и окончание строительства строительным нормам и правилам, в материалах дела отсутствуют.

Суд первой инстанции установил, что на начало строительства здания МБДОУ "Детский сад N 110" (1986 год) действовали СНиП II-2-80 "Строительные нормы и правила", утвержденные Государственным комитетом СССР по делам строительства от 18.12.1980 N 196 (далее СНиП II-2-80), в которых требования по ширине эвакуационных выходов, установленные СНиП 21-01-97*, отсутствовали.

В пункте 1.1 главы I СНиП II-2-80 указано, что настоящие нормы должны соблюдаться при проектировании новых и реконструированных зданий и сооружений различного назначения. При проектировании зданий и сооружений, кроме норм настоящей главы, должны соблюдаться противопожарные нормы проектирования, изложенные в главах II части СНиП.

В пунктах 4.1, 4.6 главы 4 СНиП II-2-80 предусмотрено, что эвакуационные пути должны обеспечивать эвакуацию через эвакуационные выходы всех людей, находящихся в помещениях зданий и сооружений, в течение необходимого времени эвакуации.

Расчетное и необходимое время эвакуации из помещений и зданий устанавливается в соответствии с приложением 1. В главах II части СНиП по проектированию зданий различного назначения вместо указанного расчета могут быть приведены таблицы, устанавливающие длину и ширину путей эвакуации.

Минимальная ширина участков путей эвакуации устанавливается в зависимости от назначения здания, но не менее 1 метра.

В соответствии с пунктом 4.6 СНиП 2.01.02-85* "Противопожарные нормы", утвержденные постановлением Госстроя СССР от 17.12.1985 N 232, с введением в действие с 01.01.1987 которых утратили силу СНиП II-2-80, ширина путей эвакуации в свету должна быть не менее 1 м, дверей - не менее 0,8 м.

СНиП 21-01-97*, нарушение которых надзорный орган вменил Учреждению, введены в действие с 01.01.1998 взамен СНиП 2.01.02-85*.

В пункте 6.16 СНиП 21-01-97* предусмотрено, что высота эвакуационных выходов в свету должна быть не менее 1,9 м, ширина не менее: 1,2 м - из помещений класса Ф1.1 при числе эвакуирующихся более 15 человек, из помещений и зданий других классов функциональной пожарной опасности, за исключением класса Ф1.3 - более 50 человек; 0,8 м - во всех остальных случаях.

Пунктом 5.21* СНиП 21-01-97* предусмотрено, что здания и части зданий - помещения или группы помещений, функционально связанных между собой, по функциональной пожарной опасности подразделяются на классы в зависимости от способа их использования и от того, в какой мере безопасность людей в них в случае возникновения пожара находится под угрозой, с учетом их возраста, физического состояния, возможности пребывания в состоянии сна, вида основного функционального контингента и его количества.

При этом указанным пунктом к помещениям класса Ф1.1 отнесены детские дошкольные учреждения, специализированные дома престарелых и инвалидов (неквартирные), больницы, спальные корпуса школ-интернатов и детских учреждений.

Из вышеизложенного следует, что приняв решение о выдаче МБДОУ "Детский сад N 10" предписания от 25.07.2012 N 196/1/67 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, Отдел надзорной деятельности не выяснил, проводились ли в Учреждении капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, в ходе которых должны были быть применены требования СНиП 21 -01-97*.

Согласно представленному в материалы дела поэтажному плану Владимирского Филиала ФГУП "Ростехинвентаризация" Федерального БТИ капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение в здании МБДОУ "Детский сад N 110" не проводились.

Кроме того, Отдел надзорной деятельности не представил суду материалы проверки Учреждения, содержащие сведения о том, в каких именно помещениях находятся эвакуационные выходы и какова их фактическая ширина; указание, что эвакуационные выходы шириной менее 1,2 метра носит абстрактный характер.

Таким образом, установленные фактические обстоятельства по делу свидетельствуют о том, что Управление документально не обосновало и, следовательно, не доказало правомерность вменения МБДОУ "Детский сад N 10" нарушений пунктов 6.12*, 6.16 СНиП 21.01-97*.

При этом суд первой инстанции установил, что 26.08.2010 Отдел государственного пожарного надзора по Ленинскому району г.Владимира осуществлял проверку документов, а также территории, зданий и сооружений Учреждения, по результатам которой выдано заключение о соответствии объекта защиты обязательным требованиям пожарной безопасности.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, правильно применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что у надзорного органа отсутствовали правовые основания для выдачи предписания в части пункта 2.

Вопреки требованиям статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Отдел надзорной деятельности не доказал законность и обоснованность обжалуемого предписания в части пункта 2.

Суд апелляционной инстанции приходит к аналогичному итоговому выводу о том, что предписание Управления от 25.07.2012 N 196/167 в части пункта 2 не соответствует Федеральному закону от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и нарушает права и законные интересы Учреждения, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявленных требований.

Арбитражный суд Владимирской области законно и удовлетворил требования МБДОУ "Детский сад N 110".

Существенных процессуальных нарушений при проведении проверки, являющихся самостоятельным основанием для признания предписания недействительным, судом не установлено.

Доводы надзорного органа о неподведомственности спора арбитражному суду являются несостоятельными, основанными на неверном толковании норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводы ГУ МЧС по Владимирской области и представленные в материалы дела документальные доказательства рассмотрены и оценены судом первой инстанции с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и правомерно признаны несостоятельными.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Владимирской области от 09.04.2013 по делу N А11-8338/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Управление освобождено от уплаты государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 09.04.2013 по делу N А11-8338/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Владимирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Ю.В. Протасов В.Н. Урлеков