Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2013 г. N 15АП-8865/13 (ключевые темы: транспортная безопасность - транспортная инфраструктура - профессиональная подготовка - оценка уязвимости - повышение квалификации)

Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2013 г. N 15АП-8865/13

город Ростов-на-Дону

23 июля 2013 г.

дело N А53-5873/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 июля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Близнюк А.А.,

при участии:

от открытого акционерного общества "Российские железные дороги": представитель по доверенности 61АА1773068 N НЮ-10/392 от 19.11.2012 г. удостоверение N IV 0005979 от 23.11.2012 г. Устинова Янина Игоревна;

от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании в порядке упрощенного производства апелляционную жалобу

открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.05.2013

по делу N А53-5873/2012, принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф. п

о заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 58/07-12/13 от 06.03.2013, вынесенного Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 30 000 руб.

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 24.05.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован доказанностью факта наличия в действиях общества состава правонарушения, а также отсутствием процессуальных нарушений при производстве по делу.

Не согласившись с принятым судебным актом, общество обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что по объективным причинам до настоящего времени оценка уязвимости станции Кавказская не произведена, как следствие не разработан план обеспечения транспортной безопасности, требование о проведении профессиональной подготовки сотрудников, обеспечивающих транспортную безопасность на данном объекте, является преждевременным. Привлечение к административной ответственности за неисполнение требований, неисполнение которых в настоящее время является преждевременным, неправомерно. Кроме того, до настоящего времени законодателем не определены ни программы, ни документы, на основании которых субъект транспортной инфраструктуры обязан проводить специальную профессиональную подготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. Отсутствие нормативно-правового акта, определяющего перечень учебных заведений, а также регламентирующего порядок и тематику обучения в них специалистов, свидетельствует о невозможности в настоящее время исполнить ОАО "РЖД" обязанность по проведению профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. 14.11.2012 г. был заключен договор N 18 на оказание услуг по обучению работников ОАО "РЖД" по программе "Транспортная безопасность". Ранее заключить договор не представлялось возможным, поскольку лицензия на право осуществления образовательной деятельности по образовательной программе "Транспортная безопасность" была выдана ФГБОУ ВПО "Ростовский государственный университет путей сообщения" только 13.11.2012 г. Таким образом, обществом были предприняты все возможные меры для реализации требований законодательства о транспортной безопасности.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Управление представителя в судебное заседание не направило; о месте его и времени извещено надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя административного органа.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела 29.01.2013 Управлением государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Южному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведена плановая выездная проверка в отношении железнодорожного разъезда Водопадный - Туапсинского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Северо-Кавказской дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "Российские железные дороги", осуществляющего свою деятельность по адресу: железнодорожный разъезд Водопадный, мкр. Аше, Лазаревский район, г. Сочи, Краснодарский край, ул.Привокзальная, д.29, г.Крымск, Краснодарский край, на предмет соблюдения обязательных требований установленных нормативными правовыми актами по обеспечению транспортной безопасности.

В ходе проверки установлено, что ОАО "РЖД" осуществляет свою деятельность с нарушением требований законодательства Российской Федерации о транспортной безопасности, а именно: в нарушение ст. 9 Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности", п. 5.8 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", приказа Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" - отсутствует утверждённый Федеральным агентством железнодорожного транспорта план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного разъезда Водопадный.

В нарушение п. 5.12 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", на железнодорожном разъезде Водопадный не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определёнными законодательством Российской Федерации.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 29.01.2013 N 28/07.

29.01.2013 главным государственным инспектором УГАН НОТБ ЮФО ОАО "РЖД" выдано инспекторское предписание N 000067, которым предписано ОАО "РЖД" в срок до 30.04.2013 устранить выявленные правонарушения.

По фактам выявленных правонарушений 22.02.2013 составлен протокол N 400411 в отношении ОАО "РЖД". О составлении протокола юридическое лицо уведомлено надлежащим образом, что подтверждается почтовым отправлением и факсимильным сообщением от 11.02.2013. Протокол составлен в присутствии представителя Ованесовой С.О. Копия протокола направлена в адрес ОАО "РЖД" почтовым отправлением 22.02.2013 и факсимильной связью 25.02.2013.

06.03.2013 начальником отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по ЮФО Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в присутствии представителя ОАО "РЖД" Ованесовой С.О. вынес постановление N 58/07-12/13 о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности по ч.1 ст. 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с п. 5.8 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Таким образом, ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры на железнодорожном разъезде Водопадный.

Оценка уязвимости ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный утверждена Руководителем Федерального агентства железнодорожного транспорта 11.10.2012.

Согласно п. 5.8 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 план обеспечения транспортной безопасности ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный должен быть разработан и утвержден в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта до 12.01.2013.

В соответствии с п. 5.4. и ст. 6 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности одного или группы ОТИ первой категории.

Согласно п. 5.12 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности, предусмотренные статьей 7 настоящего Федерального закона, для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта. Указанные требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры.

На момент проведения плановой выездной проверки обществом не представлены план обеспечения транспортной безопасности ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный, а также доказательства прохождения обучения ответственного за обеспечение транспортной безопасности.

Таким образом, требования ч. 1 ст. 4 Федерального закона N 16-ФЗ ОАО "РЖД", не исполняются.

Материалами дела подтверждено, что железнодорожный разъезд Водопадный внесен в Реестр категорированных объектов, ему присвоена 1 категория (реестровый N ЖРП 403014 от 22.03.2011). О присвоении реестрового номера и категории ОАО "РЖД" уведомлено 05.04.2011, что также подтверждено заявителем.

Следовательно, ОАО "РЖД" обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии с п. 5.8 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС. В период проведения внеплановой выездной проверки установлено, что оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры железнодорожный разъезд Водопадный утверждена 11.10.2012. В соответствии с требованиями п. 5.8 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 план обеспечения транспортной безопасности должен быть разработан и утвержден в Федеральном агентстве железнодорожного транспорта не позднее 11.01.2013.

В соответствии со ст. 6 приказа Минтранса РФ от 11.02.2012 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" решение об утверждении Плана либо об отказе в его утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней. Иными словами указанный период входит в трехмесячный срок, а значит, представление плана на утверждение в Федеральное агентство железнодорожного транспорта необходимо было произвести заблаговременно.

Надлежащих доказательств о разработке плана в соответствии с требованиями приказов Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34, от 08.02.2011 N 43, а также о своевременном направлении его на утверждение в адрес ФАЖДТ обществом не представлено.

От ОАО "РЖД" доказательств об устранении данного нарушения не поступало.

В соответствии с приказом начальника Краснодарского центра организации работы железнодорожных станций от 09.12.2011 N 900/КЦОРС "О назначении ответственных за организацию транспортной безопасности" ответственным за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный назначен начальник разъезда Водопадный Максимова Т.Ю., при организации в 2013 году Туапсинского центра организации работы железнодорожных станций ответственным за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный назначен также начальник разъезда Водопадный Максимова Т.Ю. (приказ от 16.01.2013 N 7).

Согласно п. 5.12 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 5.6.9 приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 силы обеспечения транспортной безопасности - это ответственные за обеспечение транспортной безопасности и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, а также подразделения транспортной безопасности.

Согласно п. 4 Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС.

Отсутствие номенклатуры и плана обеспечения транспортной безопасности в данном случае не могут являться препятствием для проведения обучения назначенного ответственного за обеспечение транспортной безопасности.

На момент проведения проверки ответственный за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ железнодорожный разъезд Водопадный не прошел специальную профессиональную подготовку в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Из анализа проводимых проверок УГАН НОТБ ЮФО Ространснадзора объектов железнодорожного транспорта следует, что представление исходной информации для проведения оценки уязвимости, разработка планов обеспечения транспортной безопасности возложена непосредственно на ответственных за обеспечение транспортной безопасности.

Допуск ответственного лица за обеспечение транспортной безопасности не прошедшего специальную профессиональную подготовку к вышеперечисленным мероприятиям, отрицательно влияет на качественное состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства и принимаемые меры по их недопущению, а также создает предпосылки для совершения нарушений законодательства РФ в области транспортной безопасности.

Приложение N 3 к Методическим рекомендациям по проведению оценки уязвимости ОТИ и ТС не определяет временную последовательность, а также не устанавливает причинно-следственную связь между перечисленными в нем мероприятиями.

Учебные программы разрабатываются в соответствии с приказом Министерства общего и профессионального образования РФ от 18.06.1997 N 1221 "Об утверждении требований к содержанию дополнительных профессиональных образовательных программ".

На основании разработанных программ учебное учреждение должно получить лицензию в Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки на осуществление образовательной деятельности.

Неисполнение названных требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основным доводом апелляционной жалобы является, то, что все возможные меры по исполнению требований установленных нормативными правовыми актами по обеспечению транспортной безопасности со стороны ОАО "РЖД" были предприняты.

Из материалов дела следует, что обществом не были представлены документы, свидетельствующие о проведенных мероприятиях ни на момент проведения плановой выездной проверки, ни на момент составления протокола, ни на момент рассмотрения дела об административном правонарушении.

Таким образом, ОАО "Российские железные дороги" обязано было провести специальную профессиональную подготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за обеспечение транспортной безопасности) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, разработку и утверждение в установленном порядке плана обеспечения транспортной безопасности железнодорожного разъезда Водопадный.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о том, что по объективным причинам до настоящего времени оценка уязвимости станции Кавказская не произведена, как следствие не разработан план обеспечения транспортной безопасности, требование о проведении профессиональной подготовки сотрудников, обеспечивающих транспортную безопасность на данном объекте, является преждевременным.

В соответствии с пунктом 5.12 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Нарушение пункта 5.12 Приказа Минтранса РФ N 43 является самостоятельным нарушением по причине того, что обязанность исполнения субъектом транспортной инфраструктуры данного пункта Требований не ставится в зависимость от наличия утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности, что предполагает обязанность общества исполнять требования указанного пункта.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что общество в настоящее время не может выполнить обязанность по проведению профессиональной подготовки и повышению квалификации, переподготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, в связи с отсутствием нормативно - правового акта, определяющего перечень учебных заведений, а также регламентирующих порядок и тематику обучения в них специалистов.

Общество в материалы дела представило ответ на запрос ОАО "РЖД", изложенный в письме Заместителя министра Министерства транспорта Российской Федерации от 27.09.2012 г. N АЦ-25/11124. Из указанного ответа следует, что в настоящее время при подготовке специалистов и должностных лиц, принимающих участие в обеспечении транспортной безопасности, не обходимо руководствоваться законодательством Российской Федерации. Абзац 2 пункт 42 Типового положения об образовательном учреждении дополнительного профессионального образования (повышения квалификации специалистов), утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.06.1995г.N610, закрепляет за образовательным учреждением повышения квалификации полномочия по разработке, утверждению и реализации дополнительных образовательных программ самостоятельно с учетом потребностей заказчика.

В материалы дела представлены лицензии с приложениями Московского государственного университета путей сообщения от 31.05.2012 г. N 0220, Ростовского государственного университета путей сообщения от 10.05.2011 г. N 1225. Из представленных документов следует, что указанны учебные заведения, имеют право проводить обучение в качестве дополнительного профессионального образования - транспортная безопасность.

Доводы апелляционной жалобы о том, что заключить договор на обучение работников ОАО "РЖД" по программе "Транспортная безопасность" не представлялось возможным, поскольку лицензия на право осуществления образовательной деятельности по образовательной программе была выдана ФГБОУ ВПО "Ростовский государственный университет путей и сообщений" только 13.11.2012, были рассмотрены судом первой инстанции и обоснованно признаны не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям. ОАО "РЖД" имело возможность обучить лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры - разъезд Водопадный в любом другом образовательном учреждении, имеющим лицензию на право осуществления образовательной деятельности по образовательной программе "Транспортная безопасность".

Довод апелляционной жалобы о том, что пункте 4 Проекта приказа Министерства транспорта Российской Федерации "О внесении изменений в некоторые акты Министерства транспорта Российской Федерации" предусмотрена временная приостановка действия пункта 5.12 до издания актов Правительства Российской Федерации и Минтранса России, не может быть принят в качестве основания для освобождения от административной ответственности общества в связи с тем, что на момент проведения проверки, в настоящее время в приказ Минтранса России от 08.02.2011 г. N 42 (зарегистрирован Минюстом России от 02.03.2011 г. N 19981) не внесены изменения, следовательно, он является действующим.

ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности в виде наложения административного штрафа в минимальном размере 30 000 рублей. Частью 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

ОАО "Российские железные дороги" при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая необходима для соблюдения требований законодательства Российской Федерации и прав и интересов третьих лиц, обязано было выполнить требования по обеспечению транспортной безопасности.

Таким образом, обществом не представлено доказательств невозможности исполнения требования Закона о транспортной безопасности в части осуществления специальной профессиональной подготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности (ответственного за обеспечение транспортной безопасности) в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Процессуальных нарушений при производстве по административному делу управлением не допущено.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 24.05.2013 по делу N А53-5873/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Судья

М.В. Соловьева