Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июля 2013 г. N 20АП-2783/13

Тула

22 июля 2013 г.

Дело N А68-10935/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16.07.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 22.07.2013.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Байрамовой Н.Ю. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Платоновой Г.Н., при участии представителей заявителя - общества с ограниченной ответственностью "Тульская гармонь" (г. Тула, ИНН 7105023801, ОГРН 1027100685435) - Кочановой Л.В. (доверенность от 26.11.2012) и заинтересованного лица - Главного управления министерства по чрезвычайным ситуациям России по Тульской области (г. Тула) - Малахова В.В. (доверенность от 15.07.2013), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления министерства по чрезвычайным ситуациям России по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 15.04.2013 по делу N А68-10935/2012, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью "Тульская гармонь" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительным предписания управления надзорной деятельности Главного управления министерства по чрезвычайным ситуациям России по Тульской области (далее - управление) от 13.11.2012N 7-ГО.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 15.04.2013 заявленные требования удовлетворены.

Судебный акт мотивирован недоказанностью отнесения территории, на котором расположено общество, к территориям, находящимся в зоне возможного опасного радиоактивного загрязнения, а следовательно, наличия у последнего обязанности обеспечить своих работников средствами индивидуальной защиты. Кроме того, суд первой инстанции указал на неисполнимость оспариваемого предписания управления.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что муниципальное образование "город Тула" отнесена к группе по гражданской обороне, что подтверждается имеющейся в материалах дела справкой от 10.01.2013 N 1063-2-2-К. По мнению управления, вывод суда первой инстанции о необходимости указания в предписании того, какие конкретно фильтрующие противогазы и патроны к фильтрующим противогазам должны быть закуплены обществом, какую степень защиты они должны обеспечивать и от какого вида заражения является необоснованным, поскольку управление не вправе определять конкретный тип и марку данных изделий. Податель жалобы полагает, что не утверждение органом исполнительной власти примерных программ обучения работников организации в области гражданской обороны и их не опубликование в установленном порядке не освобождает общество от обязанности проводить обучение своих работников в указанной сфере.

Общество просило оставить решение первой инстанции без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 24.09.2012 N 8-ГОЧС в отношении общества управлением проведена плановая выездная проверка с целью контроля за соблюдением установленных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В результате проверки выявлены нарушения обществом обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о чем составлен акт от 13.11.2012 N 8-ГОЧС и выдано предписание от 13.11.2012 N 7-ГО по устранению нарушений требований в области гражданской обороны.

Согласно данному предписанию обществом:

- не обеспечено накопление в запасах (резервах) для обеспечения проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения на территории, расположенной в границах зоны возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения), противогазов из расчета на 100 % от их общей численности рабочих служащих, а также аварийно-спасательных формирований в соответствии с табелями оснащения, привлекаемых к выполнению задач по гражданской обороне и защите населения от чрезвычайных ситуаций, дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно -химически опасных веществ в военное и мирное время из расчета на 40 % от их общей численности, если они не обеспечивают защиту от аммиака;

- не обеспечено обучение в области гражданской обороны.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание не соответствует закону и нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

При этом суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается в силу части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" гражданская оборона - это система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 1 статьи 9 Федерального закона N 28-ФЗ организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Согласно пункту 4 статьи 18 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" обеспечение мероприятий по гражданской обороне, проводимых организациями, осуществляется за счет средств организаций.

В соответствии с пунктом 3 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2007 N 804, организации в целях решения задач в области гражданской обороны в соответствии с установленными полномочиями создают и содержат объекты гражданской обороны, запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планируют и осуществляют мероприятия по гражданской обороне.

В силу пункта 10 данного Положения одним из основных мероприятий по гражданской обороне является накопление, хранение, освежение и использование по предназначению средств индивидуальной защиты населения.

Согласно пункту 16.4 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС России от 14.11.2008 N 687, организации в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют мероприятия по предоставлению населению средств индивидуальной защиты, в частности, накопление, хранение, освежение и использование по предназначению средств индивидуальной защиты для обеспечения ими работников организаций, разрабатывают планы выдачи и распределения средств индивидуальной защиты (далее - СИЗ) работникам организаций в установленные сроки.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 21.12.2005 N 993 утверждено Положение об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты (далее - Положение N 993), определяющее организацию и порядок накопления, хранения, освежения и использования средств индивидуальной защиты федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также организациями, независимо от их организационно-правовой формы.

Согласно пункту 4 Положения N 993 обеспечение населения средствами индивидуальной защиты осуществляется организациями - работников этих организаций и подведомственных им объектов производственного и социального назначения.

В силу пункта 6 Положения N 993 обеспечению СИЗ в военное время подлежит население, проживающее: на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне; в населенных пунктах с объектами особой важности, железнодорожными станциями первой и второй категорий и объектами, отнесенными к категориям по гражданской обороне; на территориях в пределах границ зон возможного радиоактивного, химического и биологического загрязнения (заражения).

Пунктом 7 Положения N 993 установлено, что обеспечению СИЗ в мирное время подлежит население, проживающее: на территориях в пределах границ зон защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия; на территориях в пределах границ зон возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения) при авариях на радиационно опасных объектах (далее - РОО); на территориях в пределах границ зон возможного опасного химического загрязнения (заражения) при авариях на химически опасных объектах; на территориях в пределах границ зон возможного биологического загрязнения (заражения) при авариях на биологически опасных объектах.

Согласно пункту 8 Положения N 993 накопление СИЗ в запасах (резервах) осуществляется для обеспечения проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения, проживающего на территориях и в населенных пунктах, указанных в пунктах 6, 7 названного Положения.

На основании пункта 9 Положения N 993 для обеспечения защиты вышеуказанных категорий населения также осуществляется накопление в запасах (резервах): медицинских средств индивидуальной защиты в военное время из расчета на 100% от их общей численности и в мирное время - на 30% от их общей численности; дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в военное и мирное время из расчета на 40 % от их общей численности, если они не обеспечивают защиту от аммиака.

В силу пункта 25 Положения N 993 организации определяют номенклатуру, объемы СИЗ в запасах (резервах), создают и содержат запасы (резервы) СИЗ, осуществляют контроль за созданием, хранением и использованием своих запасов (резервов) СИЗ.

Таким образом, необходимость накопления, хранения, освежения и использования средств индивидуальной защиты указанными выше нормами ставится в зависимость от территории, на которой расположены соответствующие органы власти и организации.

В пункте 1 оспариваемого предписания указано, что обществом не обеспечено накопление в запасах (резервах) для обеспечения проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения на территории, расположенной в границах зоны возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения), противогазов из расчета на 100 % от их общей численности рабочих служащих, а также аварийно-спасательных формирований в соответствии с табелями оснащения, привлекаемых к выполнению задач по гражданской обороне и защите населения от чрезвычайных ситуаций, дополнительных патронов к фильтрующим противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ в военное и мирное время из расчета на 40% от их общей численности, если они не обеспечивают защиту от аммиака.

В графе 3 "Наименование нормативного акта, требования которого нарушены" имеются ссылки на пункты 4, 6, 7, 8, 9 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993.

Таким образом суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что из пункта 1 оспариваемого предписания следует, что указанные административным органом мероприятия гражданской обороны обществом должны быть выполнены (обеспечены) в связи расположением его в границах зоны возможного опасного радиоактивного загрязнения (заражения).

В соответствии с пунктом 1.4. "СНиП 2.01.51-90. Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны", утвержденных постановлением Госстроя СССР, Госплана СССР и Минобороны СССР от 26.04.1990 N 1с, зона возможных разрушений категорированного города и объекта особой важности с прилегающей к этой зоне полосой территории шириной 20 км составляет зону возможного опасного радиоактивного заражения (загрязнения). Для атомной станции зону опасного радиоактивного заражения (загрязнения) составляет зона ее возможного разрушения и прилегающая к этой зоне полоса территории шириной 20 км для атомной станции установленной мощностью до 4 ГВт включительно и 40 км для атомной станции установленной мощностью более 4 ГВт.

Вместе с тем управление в нарушение статей 65, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представило доказательств, свидетельствующих о том, что территория, на которой расположено общество, относится к территориям, находящимся в зоне возможного опасного радиоактивного загрязнения.

Довод административного органа о том, что общество находится на территории города, отнесенного к группе по гражданской обороне, являлся предметом рассмотрения суда первой инстанции и был обоснованно им отклонен.

Ссылка на то, что общество было обязано обеспечить работников средствами индивидуальной защиты в связи с его нахождением на территории города, отнесенного к группе по гражданской обороне, в оспариваемом предписании отсутствует.

Кроме того, в силу пункта 6 Положения N 993 население, проживающее на территориях, отнесенных к группам по гражданской обороне, подлежит обеспечению СИЗ в военное время.

Согласно выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 16.11.2012 общество является организацией, основным видом деятельности которой является производство деревянных рам для картин, фотографий, зеркал или аналогичных предметов и прочих изделий из дерева.

При этом управлением не представлено доказательств, подтверждающих необходимость функционирования общества в военное время, равно как не представлено доказательств отнесения общества к организациям, обеспечивающим жизнедеятельность населения, продолжающих свою работу в военное время, а также включения его в единую государственную систему гражданской обороны.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что административный орган не подтвердил наличия у общества обязанности обеспечивать своих работников средствами индивидуальной защиты.

Вместе с тем суд первой инстанции, оценив изложенные в оспариваемом предписании требования управления, правомерно указал на неконкретность и неисполнимость пункта 1 данного предписания, поскольку в нем не указано, какие конкретно фильтрующие противогазы и патроны к фильтрующим противогазам должны быть закуплены обществом, какую степень защиты они должны обеспечивать и от какого вида заражения является необоснованным.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что управление не вправе определять конкретный тип и марку указанных изделий не принимается во внимание судом апелляционной инстанции.

В соответствии с пунктом 10 раздела 2 Методических рекомендаций по определению номенклатуры и объемов создаваемых в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, накапливаемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, утвержденных Минэкономразвития России 27.04.2012, МЧС России 23.03.2012 N 43-2047-14, на который ссылается управление в обоснование данного довода, выбор конкретной марки (модели) средств индивидуальной защиты, медицинских средств индивидуальной защиты и продовольствия для создания запасов осуществляется по результатам прогнозирования поражающих факторов, возникающих при ведении военных действий, или вследствие этих действий и чрезвычайных ситуациях радиационного, химического и биологического характера, развивающихся по наиболее опасным сценариям, а также с учетом особенностей их использования для разных категорий населения и медицинских противопоказаний (заболеваний органов кровообращения, челюстно-лицевого аппарата, хронических заболеваний верхних дыхательных путей, деформации грудной клетки и т.д.).

То обстоятельство, что данными Методическими рекомендациями не определены конкретный тип и марка изделия, не является основанием для освобождения управления, как органа, осуществляющего организационно-методическое руководство и контроль за накоплением, хранением, освежением, восполнением и использованием запасов (пункт 10 раздела 1 Методических рекомендаций), от обязанности указать в оспариваемом предписании на то, какую степень защиты должны содержать данные средства индивидуальной защиты и от воздействия каких веществ они должны защищать работников организации.

В силу пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" организации в пределах своих полномочий и в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: планируют и организуют проведение мероприятий по гражданской обороне; проводят мероприятия по поддержанию своего устойчивого функционирования в военное время; осуществляют обучение своих работников в области гражданской обороны; создают и поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию локальные системы оповещения; создают и содержат в целях гражданской обороны запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

В соответствии с пунктом 16 Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях, утвержденного приказом МЧС РФ от 14.11.2008 N 687, организации в целях решения задач в области гражданской обороны планируют и осуществляют следующие основные мероприятия по обучению населения в области гражданской обороны:

- разработка с учетом особенностей деятельности организаций и на основе примерных программ, утвержденных МЧС России, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, соответственно, рабочих программ обучения личного состава формирований и служб организаций, а также рабочих программ обучения работников организаций в области гражданской обороны;

- осуществление обучения личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны;

- создание и поддержание в рабочем состоянии учебной материально-технической базы для подготовки работников организаций в области гражданской обороны;

- пропаганда знаний в области гражданской обороны.

В силу подпункта "г" пункта 5 Положения об организации обучения населения в области гражданской обороны, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.11.2000 N 841, в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны организации разрабатывают с учетом особенностей деятельности организаций и на основе примерных программ, утвержденных соответственно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, рабочие программы обучения личного состава формирований и служб организаций, а также рабочие программы обучения работников организаций в области гражданской обороны; осуществляют обучение личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны; создают и поддерживают в рабочем состоянии соответствующую учебно-материальную базу.

Согласно статье 20 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" порядок подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций определяется Правительством Российской Федерации.

В силу подпункта "а" пункта 4 постановления Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает для работающего населения - проведение занятий по месту работы согласно рекомендуемым программам и самостоятельное изучение порядка действий в чрезвычайных ситуациях с последующим закреплением полученных знаний и навыков на учениях и тренировках.

Таким образом в целях организации и осуществления обучения населения в области гражданской обороны организации разрабатывают рабочие программы обучения личного состава формирований и служб организаций, а также рабочие программы обучения работников организаций в области гражданской обороны, осуществляют обучение личного состава формирований и служб организаций, а также работников организаций в области гражданской обороны.

Поскольку доказательств утверждения и опубликования органом исполнительной власти Тульской области примерных программ обучения работников организаций в области гражданской обороны административным органом не представлено, суд первой инстанции обоснованно указал, что данные обстоятельства свидетельствуют о неисполнимости оспариваемого предписания в указанной части.

Не представлено управлением и доказательств направления в адрес общества рекомендуемых программ обучения.

Арбитражным судом правомерно принято во внимание, что данный пункт предписания выражен абстрактной формулировкой, носит обобщенный характер и в нем не указаны конкретные мероприятия, которые общество должно осуществить для его выполнения.

Указанные обстоятельства делают невозможным надлежащее исполнение предписания и в дальнейшем не позволят проверить полноту его исполнения.

Довод апелляционной жалобы о том, что не утверждение органом исполнительной власти примерных программ обучения работников организации в области гражданской обороны и их не опубликование в установленном порядке не освобождает общество от обязанности проводить обучение своих работников в указанной сфере отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку сводится к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергает правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого предписания незаконным и нарушающим права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка.

Основания для их переоценки у судебной коллегии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 15.04.2013 по делу N А68-10935/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с пунктом 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Заикина

Судьи

Н.Ю. Байрамова В.Н. Стаханова