Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 августа 2013 г. N 13АП-12545/13

г. Санкт-Петербург

01 августа 2013 г.

Дело N А56-2342/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 августа 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Савицкой И.Г., Фокиной Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Ганичевой В.А.

при участии в заседании:

от заявителя: Овчинников В.О. - по доверенности от 20.05.2013 N 15-14-559/13

от заинтересованного лица: Адодина А.О. - по доверенности от 20.08.2012 N АБ/9803

от 3-го лица 1: Савельев С.В. - по доверенности от 01.02.2013

от 3-х лиц 2 и 3: Савостьянов Н.И. - по доверенностям от 04.04.2013 и от 11.03.2013

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-12545/2013, 13АП-12090/2013) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22.04.2013 по делу N А56-2342/2013 (судья Калайджян А.А.), принятое

по заявлению Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации Санкт-Петербурга

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

3-и лица: 1) ОАО "Информационно-издательский центр Правительства Санкт-Петербурга "Петроцентр", 2) Председатель постоянной комиссии по образованию, культуре и науке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Резник М.Л., 3) Заместитель председатель постоянной комиссии по образованию, культуре и науке Законодательного Собрания Шишкина М.А.

о признании недействительными решения и предписания

установил:

Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации Правительства Санкт-Петербурга (далее - заявитель, Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными Решения Комиссии Управления федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 11.12.2012 N 03/15120 и предписания от 11.12.2012 N 03/15120-1 по делу N К03-210/12.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены: на стороне Комитета- ОАО "Информационно-издательский центр Правительства Санкт-Петербурга "Петроцентр" (далее - ОАО "Петроцентр", Общество), на стороне Управления федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - Председатель постоянной комиссии по образованию, культуре и науке Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Резник М.Л. и заместитель председателя Шишкина М.А.(далее - депутаты).

Решением суда от 22.04.2013 (в редакции определения от 29.04.2013) требования Комитета удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм материального права, просит решение от 22.04.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу об отсутствии оснований для проведения проверки заявки ОАО "Петроцентр" как единственного участника конкурсного отбора, в то время как заявка Общества и приложенные к ней документы не соответствовали условиям предоставления субсидий. Антимонопольный орган также утверждает, что все требования предъявляемые Комитетом к специализированному изданию и к претенденту на получение субсидий формировались Комитетом с учетом фактически выпускаемых ОАО "Петроцентр" изданий, что создало для ОАО "Петроцентр" преимущественные условия для участия в конкурсном отборе и свидетельствует о нарушении Комитетом части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N135-ФЗ). Кроме того, по мнению подателя жалобы, Комитет не указал, а суд первой инстанции не исследовал вопрос, какие права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности нарушены решением и предписанием УФАС, какие обязанности незаконно возложены на заявителя указанным решением, либо каким образом решение создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности заявителя.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представитель депутатов с позицией УФАС согласился.

Представители Комитета и Общества доводы антимонопольного органа не признали по мотивам, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу, согласно которым считают решение суда первой инстанции законным и обоснованным, а позицию Управления несостоятельной.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Законом Санкт-Петербурга от 26.10.2011 N 658-120 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" Комитету предусмотрена статья расходов "Субсидии на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" (код целевой статьи 4550019).

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14.05.2012 N 461 "О предоставлении в 2012 году субсидий, предусмотренных Комитету по печати и взаимодействию со средствами массовой информации Законом Санкт-Петербурга "О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - постановление N 461) был утвержден Порядок предоставления в 2012 году субсидий на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" (далее - Порядок).

Во исполнение постановления N 461 Комитетом издано распоряжение от 13.07.2012 N 41-р "О проведении конкурсного отбора на получение в 2012 году субсидий из бюджета Санкт-Петербурга на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник".

На рассмотрение экспертного совета по объявленному конкурсному отбору поступила одна заявка от ОАО "Петроцентр", в связи с чем Распоряжением Комитета от 30.08.2012 N 56-р средства субсидий были предоставлены Обществу.

11.09.2012 между Комитетом и ОАО "Петроцентр" заключен договор N 12-СУ-020 о предоставлении субсидий в размере 113 913 400 руб.

Посчитав действия Комитета по предоставлению субсидий ОАО "Петроцентр" нарушающими антимонопольное законодательство депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга обратились с жалобой в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу.

11.12.2012 по результатам рассмотрения жалобы депутатов Комиссия УФАС приняла Решение N 03/15120, в соответствии с которым антимонопольный орган признал в действиях Комитета нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ при организации и проведении конкурсного отбора на возмещение затрат, понесенных при выпуске и распространении специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник", выразившееся в недопущении, ограничении, устранении конкуренции и создании ОАО "Петроцентр" преимущественных условий при прохождении конкурсного отбора, в том числе путем не установления порядка оценки и сопоставления заявок и порядка определения победителя, что привело к созданию преимущественных условий при осуществлении деятельности на рынке по выпуску (изданию) и распространению периодических печатных изданий в Санкт-Петербурге.

На основании указанного решения Комитету выдано предписание от 11.12.2012 N 03/15120-1, согласно которому Комитету предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции при организации и проведении конкурсного отбора на возмещение затрат, понесенных при выпуске и распространении специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник", для чего прекратить создание ОАО "Петроцентр" преимущественных условий при прохождении конкурсного отбора, в том числе путем установления порядка оценки и сопоставления заявок претендентов на получение субсидии на возмещение затрат, понесенных при выпуске и распространении специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник".

Полагая, решение и предписание УФАС незаконными, Комитет оспорил их в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии у антимонопольного органа правовых оснований для вынесения решения от 11.12.2012 N 03/15120 и выдачи предписания от 11.12.2012 N 03/15120-1 по делу N К03-210/12.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены принятого по делу судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и(или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается необоснованное препятствование деятельности хозяйствующими субъектами.

Из приведенной нормы следует, что любые действия (бездействие) перечисленных субъектов, результатом которых является или может являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции, если только необходимость совершения таких действий (бездействия) прямо не предусмотрена федеральными законами, являются недопустимыми.

Следовательно, для квалификации действий субъекта (субъектов) права по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом и совершенные им (ими) действия, которые приводят либо могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции как категории, значимой для определенного товарного рынка (сферы обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

Как разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Вместе с тем, как верно отмечено судом первой инстанции, констатация тех или иных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих государственных органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что также подтверждается позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в Определениях от 07.12.2010 N 15702/10 по делу N А25-1809/2009-АК5 и от 27.12.2010 N ВАС-17502 по делу N А13-15138/2009.

Так, из материалов дела следует, что средства в виде предоставления Комитету субсидий на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" предусмотрены Законом Санкт-Петербурга от 26.10.2011 N 658-120 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов".

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) отношения, возникающие в процессе осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, относятся к бюджетным правоотношениям, регулируемым Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В силу статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных органов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий.

Во исполнение положений статьи 78 БК РФ Постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 461 утвержден соответствующий Порядок предоставления субсидий, в соответствии с которым субсидии предоставляются юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам по результатам конкурсного отбора на получение субсидий.

Пунктом 3 Порядка определено, что субсидии предоставляются в целях возмещения затрат, понесенных в 2012 году в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг при осуществлении выпуска и распространения специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник". Перечень подлежащих возмещению затрат и нормативы их возмещения утверждаются Комитетом.

В связи с чем, Комитетом в рамках предоставленных ему Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 N 44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации" полномочий издано распоряжение от 13.07.2012 N41-р "О проведении конкурсного отбора на получение в 2012 году субсидий из бюджета Санкт-Петербурга на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" (далее - Распоряжение от 13.07.2012 N41-р), которым создан экспертный совет по конкурсному отбору на получение в 2012 году субсидий из бюджета Санкт-Петербурга на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник", утверждены: положение об экспертном совете (приложение N 2); форма заявки на участие в конкурсном отборе (приложение N 3); перечень документов и материалов, представляемых в Комитет (приложение N 4); порядок проведения конкурсного отбора (приложение N5), в том числе и порядок оценки заявок экспертным советом; порядок определения размера предоставляемой субсидии (приложение N 6); требования к выпуску и распространению специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" в 2012 году.

При таких обстоятельствах, вопреки позиции подателя жалобы апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об определении Комитетом критериев лиц, имеющих право на получение субсидий, и критериев их отбора, в строгом соответствии со статьей 78 БК РФ и постановлением N 461

При этом пунктом 3.1 Приложения N 5 к Распоряжению от 13.07.2012 N41-р установлено, что к рассмотрению не принимаются заявки, отправленные по почте или подготовленные и оформленные с нарушением требований, установленных пунктом 2.2 Порядка, содержащие неполный перечень документов и материалов или недостоверные сведения.

В соответствии с пунктом 2.2 Приложения N 5 к Распоряжению от 13.07.2012 N41-р заявка должна быть подписана руководителем и заверена печатью претендента на получение субсидий, документы и материалы, прилагаемые к заявке, представляются в оригинале либо в установленных перечнем случаях заверенных копиях или в нотариально заверенных копиях.

Доказательств несоответствия заявки ОАО "Петроцентр" требованиям пунктов 2.2 и 3.1 Приложения N 5 к Распоряжению от 13.07.2012 N41-р материалы дела не содержат, а потому она была правомерно принята экспертным советом.

Учитывая положения части 1 статьи 65 АПК РФ доводы антимонопольного органа о не соответствии ОАО "Петроцентр" условиям предоставления субсидий со ссылкой на недействительность средств массовой информации "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" обосновано отклонены судом первой инстанции как бездоказательные. Апелляционная коллегия не находит правовых и фактических оснований для переоценки названного вывода суда.

На основании изложенного, принимая во внимание, что на рассмотрение экспертного совета по объявленному конкурсному отбору на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" поступила лишь одна заявка от ОАО "Петроцентр", а также тот факт, что учредителями указанных средств массовой информации являются ОАО "Петроцентр" и сам Комитет для реализации целей и задач которого проводился конкурсный отбор, вывод экспертного совета об отсутствии необходимости для проведения проверки заявки ОАО "Петроцентр" следует признать обоснованным и не создающим ОАО "Петроцентр" преимущественных условий при прохождении конкурсного отбора.

Как верно отмечено судом первой инстанции, согласно пунктам 8 и 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике применения судами Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" от 15.06.2010 N 16 производство и распространение массовой информации включает в себя учреждение средства массовой информации, осуществление производства и выпуска средства массовой информации, производство продукции средства массовой информации, а также распространение этой продукции. В силу положений статей 8, 11 и 18 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 N2124-1 "О средствах массовой информации" (далее - Закон о СМИ) учредитель (соучредители) принимает решение о создании средства массовой информации, а также участвует в организации деятельности редакции.

При таких обстоятельствах, учитывая, что Законом Санкт-Петербурга от 26.10.2011 N 658-120 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" Комитету предусмотрена статья расходов на субсидирование именно изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник", одним из учредителей которых он является, доводы УФАС о том, что все требования предъявляемые Комитетом к специализированным изданиям и к претенденту на получение субсидий формировались с учетом фактически выпускаемых ОАО "Петроцентр" изданий следует признать несостоятельными, поскольку более логичным в рассматриваемом случае является вывод о том, что требования к изданиям "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" формировались Комитетом исходя из необходимости реализации задач, возложенных на него Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 02.12.2003 N 44 "О Комитете по печати и взаимодействию со средствами массовой информации".

Более того, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что существование товарного рынка субсидий на выпуск периодических изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник" и наличие других конкурирующих участников рынка не представляется возможным, поскольку пунктом 4 части 1 статьи 13 Закона о СМИ прямо запрещена регистрация СМИ с теми же наименованиями и формой распространения массовой информации. Следовательно, вышеназванные действия Комитета по проведению соответствующего конкурсного отбора не могли привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Таким образом, исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимосвязи по правилам статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что Комитет не допустил нарушений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем решение и предписание Управления от 11.12.2012 по делу N К03-210/12 безусловно нарушают права и законные интересы заявителя, поскольку создают ему препятствия в сфере освоения субсидий на выпуск и распространение специализированных изданий "Петербургская фотохроника" и "Петербургский дневник", что в силу части 2 статьи 201 АПК РФ влечет удовлетворение заявленных требований.

При изложенных обстоятельствах иные доводы антимонопольного органа, изложенные в апелляционной жалобе, в том числе относительно исполнения Обществом договора N 12-СУ-020 о предоставлении субсидий, не имеют правового значения для настоящего спора.

Нарушений или неправильного применения норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основание к отмене обжалуемого судебного акта, судом первой инстанции при вынесении решения от 22.04.2013 также не допущено, а потому у апелляционной коллегии не имеется оснований для удовлетворения жалобы Управления.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 22 апреля 2013 года по делу N А56-2342/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

И. Г. Савицкая Е. А. Фокина