Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 августа 2013 г. N 12АП-6522/13

г. Саратов

20 августа 2013 г.

Дело N А12-3617/2013

Резолютивная часть постановления объявлена "19" августа 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20.08.2013.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.,

судей Комнатной Ю.А., Цуцковой М.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Ильиной Е.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации Волгограда (г. Волгоград, ИНН 3444059139, ОГРН 1023403433822),

на решение арбитражного суда Волгоградской области от "24" мая 2013 года

по делу N А12-3617/2013 (судья Е.В. Пономарева),

по заявлению администрации Волгограда,

к контрольно-счетной палате Волгоградской области (г. Волгоград, ИНН 3444065566, ОГРН 1023403444173),

заинтересованные лица: департамент жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации Волгограда, министерство топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области;

о признании незаконными действий и решений,

с участием в заседании представителей:

от Администрации Волгограда -Антонов А.В.

от контрольно-счетной палаты Волгоградской области -Беликова Е.В.

УСТАНОВИЛ:

В арбитражный суд Волгоградской области обратилась Администрация Волгограда с заявлением к контрольно-счетной палате Волгоградской области о признании незаконными и не соответствующими Бюджетному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", Закону Волгоградской области от 17.12.1999 N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области" действий контрольно-счетной палаты Волгоградской области, выразившихся в проведении проверки исполнения органом местного самоуправления полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формированию предложений по установлению предельного индекса размера платы граждан за коммунальные услуги, о признании незаконными и недействительными акта проверки контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 09.11.2012, отчета контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 07.12.2012 N 26/1 в части раздела "Расходы на содержание и ремонт общего имущества МКД в Волгограде" и пунктов 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 24 мая 2013 года в удовлетворении заявленных требований администрации отказано.

С вынесенным решением суда первой инстанции администрация не согласилась и обратилась в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Как видно из материалов дела, постановлением Волгоградской областной Думы от 27.09.2012 N 72/3029 "О поручении контрольно-счетной палате Волгоградской области и рекомендациях Волгоградской областной Думы" контрольно-счетной палате Волгоградской области поручено провести проверку обоснованности увеличения тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства, газа и электроэнергии для населения Волгоградской области за 2011 год и истекший период 2012 года, установленных министерством топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области.

Коллегией контрольно-счетной палаты Волгоградской области постановлением от 28.09.2012 N 21/6 принято решение о включении в план работы контрольно-счетной палаты Волгоградской области на 2012 год проведение проверки обоснованности увеличения тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства, газа и электрической энергии для населения Волгоградской области за 2011 год и истекший период 2012 года, установленных министерством топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области.

Письмом от 10.10.2012 N 01КСП-02-04/1643 контрольно-счетная палата Волгоградской области уведомила администрацию Волгограда о проведении в период с 15.10.2012 по 31.10.2012 проверки по вопросам исполнения органом местного самоуправления полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формированию предложений по установлению предельного индекса изменения размеры платы граждан за коммунальные услуги.

По результатам проведенного контрольного мероприятия контрольно-счетной палатой Волгоградской области составлен акт проверки от 09.11.2012 городского округа город-герой Волгоград по вопросам исполнения органом местного самоуправления полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формированию предложений по установлению предельного индекса изменения размеры платы граждан за коммунальные услуги.

Постановлением коллегии контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 07.12.2012 N 26/1 утвержден отчет о результатах проверки обоснованности увеличения тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства, газа и электрической энергии для населения Волгоградской области за 2011 год и истекший период 2012 года, установленных министерством топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области.

Не согласившись с выводами контрольно-счетной палаты Волгоградской области о допущенных администрацией Волгограда нарушениях жилищного законодательства, изложенными в акте проверки от 09.11.2012 и отчете от 07.12.2012 N 26/1, полагая действия контрольно-счетной палаты Волгоградской области по проведению проверки в отношении администрации Волгограда незаконными и не соответствующими плану проведения проверок, администрация Волгограда обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий контрольно-счетной палаты Волгоградской области, выразившихся в проведении проверки исполнения органом местного самоуправления полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формированию предложений по установлению предельного индекса размера платы граждан за коммунальные услуги, о признании незаконными и недействительными акта проверки контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 09.11.2012, отчета контрольно-счетной палаты Волгоградской области от 07.12.2012 N 26/1 в части раздела "Расходы на содержание и ремонт общего имущества МКД в Волгограде" и пунктов 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал на то, что оснований для признания незаконными действий контрольно-счетной палаты Волгоградской области, выразившихся в проведении проверки администрации Волгограда по исполнению полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формированию предложений по установлению предельного индекса размера платы граждан за коммунальные услуги не установлено.

Данный вывод суда первой инстанции судебная коллегия Двенадцатого арбитражного апелляционного суда считает обоснованным по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 52 Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации. Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации. Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

Статьей 11 Закона Волгоградской области от 17.12.1999 N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области" предусмотрено, что планирование деятельности контрольно-счетной палаты осуществляется на основании поручений областной Думы, предложений и запросов губернатора Волгоградской области и глав муниципальных образований.

Согласно части 1 статьи 8 Закона Волгоградской области от 17.12.1999 N 344-ОД к полномочиям контрольно-счетной палаты относятся, в том числе контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Волгоградской области и проверка расчетов цен и тарифов, установленных органами государственной власти Волгоградской области и влияющих на размер дотаций и иных выплат населению.

В соответствии со статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом размер платы граждан за коммунальные услуги должен соответствовать предельным индексам изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, установленным органом исполнительной власти субъекта в отношении каждого муниципального образования на территории Волгоградской области.

Согласно положениям статьи 6 Федерального закона от 26.12.2005 N 184-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и некоторые законодательные акты Российской Федерации" (в редакции, действовавшей до 01.01.2012) размер платы граждан за коммунальные услуги, предусмотренный статьей 157 Жилищного кодекса Российской Федерации, должен соответствовать предельным минимальным и (или) максимальным индексам, устанавливаемым в соответствии с настоящей статьей (часть 1); предельные индексы изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по муниципальным образованиям с учетом соотношения платы граждан за коммунальные услуги и затрат на оказание коммунальных услуг (часть 2); основы формирования предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 2.2).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 N 708 утверждены Основы формирования предельных индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги (далее - Основы формирования предельных индексов).

Согласно пункту 11 Основ формирования предельных индексов расчет предельного индекса осуществляется в соответствии с методическими указаниями по расчету предельных индексов изменения размера платы граждан за коммунальные услуги, утверждаемыми Министерством регионального развития Российской Федерации (далее - Минрегионразвития).

Приказом Минрегионразвития от 23.08.2010 N 378 утверждены Методические указания по расчету предельных индексов изменения платы граждан за коммунальные услуги.

Основным принципом установления предельного индекса является доступность для граждан совокупной платы за все потребляемые коммунальные услуги.

Согласно пункту 12 Основ формирования предельных индексов оценка доступности для граждан прогнозируемой платы за коммунальные услуги осуществляется органом местного самоуправления.

Как следует из положений постановления Правительства Российской Федерации от 28.08.2009 N 708, предельные индексы устанавливаются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление государственного регулирования цен (тарифов) на товары и услуги организаций коммунального комплекса, на основании предложений органов местного самоуправления, которые сформированы, в том числе на основании расчета, осуществленного органом регулирования субъекта. При этом органы власти субъекта Российской Федерации являются координирующим органом, а все расчеты производятся при непосредственном участии органа местного самоуправления. При этом орган регулирования субъекта Российской Федерации наделен правом возвратить предложение по предельным индексам местному органу власти для принятия соответствующих решений.

Согласно разделу 3 "Оценка доступности для граждан прогнозируемой совокупной платы за потребляемые коммунальные услуги" приказа Минрегионразвития от 23.08.2010 N 378 оценка доступности для граждан прогнозируемой совокупной платы за потребляемые коммунальные услуги основана на объективных данных о платежеспособности населения (пункт 16); технология учета платежеспособности базируется на оценке структуры рационального потребительного бюджета, в том числе допустимых платежей за жилищно-коммунальные услуги (пункт 17); оценка доступности проводится путем сопоставления прогнозируемой доли расходов средней семьи на жилищно-коммунальные услуги (пункт 21.1); при определении критерия доли расходов на жилищно-коммунальные услуги учитываются среднедушевые доходы населения, а также обеспеченность коммунальными услугами и особенности их предоставления (пункт 21.2).

Судом первой инстанции установлено, что на основании постановления Волгоградской областной Думы от 27.09.2012 N 72/3029 "О поручении контрольно-счетной палате Волгоградской области и рекомендациях Волгоградской областной Думы" и плана работы контрольно-счетной палаты Волгоградской области на 2012 год проверка проводилась контрольно-счетной палатой в отношении министерства топлива, энергетики и тарифного регулирования Волгоградской области.

При этом проверка в отношении администрации Волгограда вызвана необходимостью получения и анализа информации, которая напрямую связана с вопросами основной проверки, поскольку влияла на достоверность применяемых критериев для оценки доступности для граждан совокупной платы за все потребляемые жилищно-коммунальные услуги, утвержденных постановлением управления по региональным тарифам администрации Волгоградской области от 28.10.2010 N 23/8 "Об установлении системы критерием доступности для населения платы за коммунальные услуги на территории Волгоградской области".

В соответствии со статьей 154 Жилищного кодекса Российской Федерации структура платы за жилое помещение и коммунальные услуги включает в себя: плату за пользование жилым помещением (плата за наем); плату за содержание и ремонт жилого помещения или взнос на капительный ремонт (для собственников помещения); плату за коммунальные услуги.

Таким образом, в расчете доступности для граждан содержатся плата за пользование жилым помещением и плата за содержание и ремонт жилого помещения.

Следовательно, проверка контрольно-счетной палатой Волгоградской области администрации Волгограда проведена в рамках проверки расчета "доступности для граждан прогнозируемой совокупной платы за потребляемые коммунальные услуги".

Таким образом, проверка исполнения органом местного самоуправления полномочий по установлению размера платы за содержание и ремонт жилых помещений, а также формирования предложений по установлению предельного индекса изменения размера платы граждан за коммунальные услуги вызвана необходимостью подтверждения обоснованности расчета стоимости жилищно-коммунальных услуг, доли расходов на коммунальные услуги в совокупном доходе семьи, доли населения с доходами ниже прожиточного минимума, а также доли получателей субсидий на оплату коммунальных услуг в общей численности населения при расчете доступности для граждан совокупной платы за все потребляемые жилищно-коммунальные услуги, то есть для подтверждения достоверности применяемых критериев для оценки доступности для граждан совокупной платы за все потребляемые жилищно-коммунальные услуги, утвержденных постановлением управления по региональным тарифам от 28.10.2010 N 23/8.

В связи, с чем довод администрации Волгограда о том, что у контрольно-счетной палаты Волгоградской области отсутствовали правовые основания для анализа установления платы за пользование жилым помещением, а также платы за содержание и ремонт жилого помещения, суд находит несостоятельным.

Администрацией не представлено доказательств несоответствия оспариваемых действий Контрольно - счетной палаты закону, а также нарушения данными действиями прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконного возложения на него каких-либо обязанностей, создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 3 части 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

На основании вышеизложенного, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности и взаимосвязи с учетом доводов и возражений, приводимых сторонами, и сделаны правильные выводы по делу.

Также правильными судебная коллегия признает прекращение судом производства по делу в части требований о признании недействительным акт проверки от 09.11.2012 и отчета от 07.12.2012 N 26/1.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд правильно указал на то, что по своей сути акт проверки является материальным оформлением результатов проведенного контрольного мероприятия, не содержит обязательных предписаний (распоряжений), не возлагает на проверяемых лиц каких-либо обязанностей и не является ненормативным правовым актом.

Согласно части второй статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан.

В данном случае акт проверки и отчет не содержат указаний властно-распорядительного характера, которые могли бы создавать, изменять или прекращать юридические факты, а также сами по себе каких-либо ограничений или запретов для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности для заявителя не создают, то они не являются ненормативными правовыми актами или решениями государственного органа, которые могут быть обжалованы в суд в соответствии со статьями 27, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

При установленных обстоятельствах производство по делу в указанной части прекращено правомерно.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального и процессуального права, выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от "24" мая 2013 года по делу N А12-3617/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение одного месяца со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.А. Кузьмичев

Судьи

Ю.А. Комнатная М.Г. Цуцкова