Заключение на проект федерального закона N 448757-4 "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" (не действует)

Заключение
Счетной палаты Российской Федерации по отчету об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год, представленному Правительством Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации

Приложение
к письму Счетной палаты РФ
от 8 октября 2007 г. N 01-1468/14-О

1. Общие положения

Заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год, представленного Правительством Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в форме проекта федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" (далее - Законопроект), подготовлено в соответствии со статьей 9 Федерального закона от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и на основании:

- результатов проверки исполнения Федерального закона от 22 декабря 2005 г. N 174-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" (далее - Закон о бюджете ПФР), проведенной в соответствии с пунктом 1.3.4.1 Плана работы Счетной палаты Российской Федерации на 2007 год и финансового контроля, осуществленного Пенсионным фондом Российской Федерации (далее - ПФР, Фонд);

- анализа соответствия показателей проекта федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" критериям, определенным Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 годы), задачам, изложенным в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 года и Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24 мая 2005 года "О бюджетной политике в 2006 году".

Исполнение бюджета ПФР в 2006 году осуществлялось в рамках налогового и бюджетного законодательства, Федеральных законов от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и других законодательных и нормативных правовых актов.

В целом наличие действующего законодательства, правовой и нормативно-методической базы позволило Фонду исполнить Закон о бюджете ПФР на 2006 год в соответствии с требованиями Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, а также основными задачами бюджетной и социальной политики, сформулированных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24 мая 2005 года "О бюджетной политике в 2006 году".

Проект федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" подготовлен в соответствии с принципами бюджетной системы Российской Федерации, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации (в его структуре отражены все источники доходов и направления расходования средств).

2. Общая характеристика исполнения федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год"

Деятельность Фонда по исполнению бюджета ПФР на 2006 год в целом осуществлялась в соответствии с действующим пенсионным законодательством Российской Федерации. Показатели, определенные в Законе о бюджете ПФР в основном выполнены, что подтверждается данными, приведенными в Законопроекте, который отражает исполнение бюджета ПФР, а. также меры, принимаемые Правительством Российской Федерации и Фондом по совершенствованию системы пенсионного обеспечения граждан.

Доходы бюджета ПФР составили 1 637 579 972,8 тыс. рублей и превысили показатель, утвержденный Законом о бюджете ПФР на 4,5 процента. По распределительной составляющей бюджета доходы составили 1 536 990 376,9 тыс. рублей (105,0% к показателю, утвержденному в Законе о бюджете ПФР), по накопительной составляющей - 100 589 595,9 тыс. рублей (97,5%).

Расходы бюджета Фонда в целом составили 1 537 257 061,4 тыс. рублей (103,2%), в том числе по распределительной составляющей бюджета - 1 529 577 844,5 тыс. рублей (103,1%), по накопительной составляющей - 7 679 216,9 тыс. рублей (120,4%).

Профицит бюджета составил 100322911,4 тыс. рублей, в том числе 92 910 379,0 тыс. рублей - по накопительной части и 7 412 532,4 тыс. рублей - по распределительной части.

В 2006 году исполнение Закона о бюджете ПФР осуществлялось в отсутствие ряда законодательных актов, направленных на обеспечение более полного и эффективного исполнения бюджета ПФР на 2006 год.

До настоящего времени не принят федеральный закон, определяющий правовой статус Пенсионного фонда Российской Федерации с учетом современного состояния системы пенсионного обеспечения и перспектив ее развития. В связи с чем, Фонд в своей деятельности руководствуется Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), утвержденным постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991г. N 2122-1, в. части не противоречащей действующему законодательству.

В 2006 году не принят федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год", проект которого Фондом направлен в Минздравсоцразвития России 9 ноября 2006 года. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2007 г. N 471-р данный законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Вместе с тем исполнение бюджета ПФР на 2006 год Фондом осуществлялось с учетом положений Федерального закона от 1 декабря 2006 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год", при отсутствии необходимых изменений в Федеральном законе "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год".

Не урегулированы отношения по финансированию обязательных профессиональных пенсий в связи с тем, что не приняты проекты федеральных законов N 183353-3 "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и N 183365-3 "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем", находящиеся в Государственной Думе Российской Федерации. Отсутствие данных законов не позволяют изменить действующую систему льготных пенсий, финансирование которых осуществляется за счет средств страховых взносов, что, в свою очередь, ведет к увеличению дефицита распределительной составляющей бюджета Фонда.

Фонд письмом от 10 февраля 2006 г. направил в Минздравсоцразвития России согласованный проект федерального закона "О внесении изменений в федеральные законы "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации" и "О бюджетной классификации Российской Федерации" с пояснительной запиской к данному законопроекту. Данным законопроектом предлагается уточнение администратора поступления страховых взносов по дополнительному тарифу посредством внесения соответствующих изменений в Приложение 11.1 "Главные распорядители федерального бюджета - администраторы поступления в бюджет Российской Федерации" к Федеральному закону от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации".

Счетной палатой Российской Федерации приняты многочисленные обращения пенсионеров-членов летного состава воздушных судов гражданской авиации с жалобами на недостатки действующего законодательства, регулирующего их дополнительное пенсионное обеспечение. Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание

Минздравсоцразвития и ПФР на неурегулированность вопросов по дополнительному пенсионному обеспечению членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации: До настоящего времени Минздравсоцразвития России продолжает осуществлять согласование указанного выше законопроекта с заинтересованными ведомствами, что вызывает претензии Профсоюза летного состава России в части длительности решения данной проблемы.

Правительством Российской Федерации в 2006 году в рамках Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. N 38-р, предприняты меры по разработке и принятию законопроектов в развитие пенсионной системы. При этом был утвержден план разработки законопроектов с установлением сроков представления их в Правительство Российской федерации и внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В соответствии с этим планом были разработаны следующие проекты федеральных законов:

- "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросу добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию" (разработан Минздравсоцразвития России), принятие которого позволит гражданам на добровольной основе вступать в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию, осуществлять дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии;

- "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (разработан Минздравсоцразвития России). Принятие данного закона осуществлено в целях доведения размера социальных пенсий до уровня, не ниже прожиточного уровня пенсионера, а также оптимизации расходов ПФР при осуществлении пенсионного обеспечения граждан;

- "О порядке финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии и особенностях инвестирования пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан пенсионного возраста в Российской Федерации" (разработан Минэкономразвития России), принятие которого позволит ПФР осуществлять финансирование выплат накопительной части трудовой пенсии, определять порядок инвестирования Фондом пенсионных накоплений, формируемых в пользу застрахованных лиц пенсионного возраста;

- "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 24 июля 2002 года "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (разработан Минэкономразвития России), принятие которого позволит расширить перечень инструментов при инвестировании средств пенсионных накоплений управляющими компаниями, включая государственную управляющую компанию и изменить порядок инвестирования средств пенсионных накоплений, формируемых в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора инвестиционного портфеля (управляющей компании).

При этом, сроки разработки законопроектов, установленные планом Правительства Российской Федерации, ответственными министерствами (Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России) не соблюдены.

До настоящего времени Правительством Российской Федерации не принято постановление "Об утверждении Правил выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений", проект которого в 2005 и 2006 годах согласовывался с Фондом и иными ведомствами. В результате Фондом не исполняется требование статьи 38 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111 -ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (далее - Закон об инвестировании) о выплате правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений, что привело к обращениям правопреемников в судебные инстанции. В 2006 году судебными органами удовлетворено 111 исков данной категории на сумму 662,8 тыс. рублей. Вместе с тем, по данным персонифицированного учета Фонда по состоянию на 1 января 2007 года числится 1800,4 тыс. умерших застрахованных лиц, имевших пенсионные накопления.

Фондом в 2006 году в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" финансировались расходы по оплате стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно.

Однако, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 1 апреля 2005 г. N 176 "Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно" (далее - Правила компенсации расходов), определяющие возможность компенсации стоимости проезда только к организованному месту отдыха, не позволяли Фонду оплатить данные расходы большинству пенсионеров.

В целях возмещения расходов на проезд к месту отдыха и обратно пенсионеры были вынуждены обращаться в судебные органы. В 2006 году в целом по Российской Федерации судами вынесено 19 711 решений по взысканию с ПФР стоимости оплаты проезда пенсионера к месту отдыха и обратно на общую сумму 80 050,0 тыс. рублей (37% к расходам Фонда на данные цели).

Конституционный суд Российской Федерации Определением от 2 февраля 2006 г N 38-О по запросу Думы Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа о проверке конституционности положений пунктов 7 и 9 Правил компенсации расходов, указал, что нормативные положения, содержащиеся в пунктах 7 и 9 Правил компенсации расходов, не могут рассматриваться как исключающие возможность возмещения пенсионерам данной категории расходов на оплату стоимости проезда к любому месту, избранному ими для проведения отдыха, в том числе самостоятельно организованного при наличии доказательств, подтверждающих нахождение (период пребывания) пенсионера в этом месте отдыха.

При наличии данного определения Конституционного суда Российской Федерации Правительством Российской Федерации не внесены соответствующие изменения в Правила компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсии по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно.

В материалах экспертно-аналитических мероприятий, включая экспертизу проекта федерального закона о бюджете ПФР на 2008 год и на 2009-2010 годы, проведенных Счетной палатой Российской Федерации в 2006 - 2007 годах, отмечалось о неудовлетворительной ситуации по своевременному принятию законодательных и иных нормативных правовых актов в обеспечение деятельности ПФР, о чем письмом Счетной палаты Российской Федерации (от 1 июня 2007 г. N 01-881/14-01) проинформировано Правительство Российской Федерации.

По поручению Правительства Российской Федерации Минздравсоцразвития России рассмотрело настоящее обращение и письмом от 18 июля 2007 г. N 5020-ПР сообщило Счетной палате Российской Федерации о принимаемых Правительством Российской Федерации мерах по развитию правового обеспечения деятельности Фонда.

В рамках принимаемых мер Минздравсоцразвития России разработаны проекты федеральных законов, постановления Правительства Российской Федерации, регулирующие введения профессиональных пенсионных систем, введения базовой пенсии, определения прожиточного минимума на душу населения в соответствии с требованиями закона, определения порядка финансирования выплат накопительной части трудовой пенсии, расширения инструментов при инвестировании средств пенсионных накоплений и изменения порядка инвестирования средств пенсионных накоплений, формируемых в пользу застрахованных лиц, не воспользовавшихся правом выбора управляющей компании, которые находятся на стадии согласования с заинтересованными министерствами и ведомствами.

По вопросу определения статуса ПФР Минздравсоцразвития России проводятся консультации с заинтересованными министерствами и ведомствами о формах и возможных направлениях решения данного вопроса.

Кроме того, Минздравсоцразвития России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти подготовлены проекты соответствующих нормативных актов, регулирующих порядок выплаты средств пенсионных накоплений правопреемникам умерших застрахованных лиц, которые внесены на рассмотрение в Правительство Российской Федерации.

Вместе с тем, в письме Минздравсоцразвития России не указаны сроки представления проектов нормативных правовых актов в законодательные органы власти, что не позволяет определить срок возможного принятия данных нормативных правовых актов.

О необходимости скорейшего решения вопроса о правовом обеспечении дальнейшего развития пенсионной системы указано в представлении Счетной палаты Российской Федерации, направленном в адрес Минздравсоцразвития России, по итогам рассмотрения отчета о результатах контрольного мероприятия "Проверка исполнения Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" и отчета об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год, представленного Правительством Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации в части использования трансфертов, передаваемых Пенсионному фонду Российской Федерации из федерального бюджета)".

3. Анализ исполнения доходных и расходных статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2006 году

Исполнение бюджета проходило на фоне незначительного роста общей численности пенсионеров, которая в 2006 году по сравнению с 2005 годом увеличилась на 12,9 тыс. человек и на 31 декабря 2006 года составила 38330.0 тыс. человек, из них: пенсионеров, получающих трудовые пенсии, - 36060.1 тыс. человек (уменьшилась на 145,3 тыс. человек); пенсионеров, получающих социальные пенсии, - 1971,8 тыс. человек (увеличилась на 152,6 тыс. человек); пенсионеров-военнослужащих, ставших инвалидами в период прохождения ими военной службы по призыву, и членов их семей - 72,1 тыс. человек (уменьшилась на 4,5 тыс. человек) и получателей пенсий из числа граждан, пострадавших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и приравненных к ним граждан, а также в результате других радиационных и техногенных катастроф - 225,5 тыс. человек (увеличилась на 10,1 тыс. человек).

Средний размер назначенных пенсий увеличился на 303,39 рубля и составил 2841,53 рубля, в том числе для пенсионеров, получающих трудовые пенсии - 2894,84 рубля (увеличился на 319,69 рубля), пенсионеров, получающих социальные пенсии -1878,86 рубля (увеличился на 80,41 рубля).

Структура показателей исполнения доходной части бюджета ПФР соответствовала установленной Законом о бюджете ПФР и состояла из следующих статей доходов:

- налоги и взносы на социальные нужды - 788 577 047,7 тыс. рублей, или 109,4% к показателю, утвержденному в Законе о бюджете ПФР;

- налоги на совокупный доход - 2 132 425,6 тыс. рублей (114,7%);

- задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам - 6 931 565,6 тыс. рублей (119,9%);

- доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 6 313 710,6 тыс. рублей (136,0%);

- доходы от продажи материальных и нематериальных активов - 3 435,4 тыс. рублей (74,7%);

- штрафы, санкции, возмещение ущерба - 249 303,0 тыс. рублей (166,2%);

- прочие неналоговые доходы - 265 162,5 тыс. рублей (265,2%);

- безвозмездные поступления - 833 107 322,4 тыс. рублей (99,98%).

Налоги и взносы на социальные нужды поступили в объеме 788 577 047,7 тыс. рублей, или на 9,4% больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР (720 619 000,0 тыс. рублей). В числе поступивших: страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии; страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии; страховые взносы в виде фиксированного платежа, зачисляемые в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии; страховые взносы в виде фиксированного платежа, зачисляемые в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии; страховые взносы по дополнительному тарифу для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, поступили в сумме 689 542 093,0 тыс. рублей, что на 72 502 093,0 тыс. рублей, или на 11,7% больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР.

Страховые взносы на обязательное пенсионное страхование в Российской Федерации, зачисляемые в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии, поступили в сумме 93 214 918,7 тыс. рублей, что на 3 275 081,3 тыс. рублей, или на 3,4% меньше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР.

Отклонение от показателей, утвержденных Законом о бюджете ПФР в сторону увеличения на 11,7%, при поступлении страховых взносов, зачисляемых в ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии и в сторону уменьшения на 3,4%, при поступлении страховых взносов, зачисляемых в ПФР на выплату накопительной части трудовой пенсии, обусловлено следующими причинами:

- отсутствием порядка осуществления процедуры зачета и возврата, излишне уплаченных сумм страховых взносов (уплата на неверный код бюджетной классификации). До настоящего периода законодательно не определен орган, на который должны быть возложены функции осуществления зачета, либо возврата излишне уплаченных платежей. В целях устранения недостатков в Государственную Думу Российской Федерации 25 апреля 2007 года внесен законопроект "О внесении изменений в некоторые федеральные законы по совершенствованию пенсионного законодательства", в котором зачет (возврат) предполагается осуществлять в соответствии со статьями 78 и 79 Налогового кодекса Российской Федерации;

- отсутствием у Фонда информации о размере средней заработной платы (налогооблагаемой базы по уплате страховых взносов) лиц моложе 1966 года рождения, что повлияло на отклонение фактической величины средневзвешенного тарифа отчислений страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии от принятой при формировании бюджета.

Страховые взносы в виде фиксированного платежа, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату страховой части трудовой пенсии, поступили в сумме 3 528 545,9 тыс. рублей, что на 501 454,1 тыс. рублей, или на 12,4% меньше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР (4 030 000,0 тыс. рублей). Основной причиной исполнения данного показателя на 87,6% является отклонение фактической численности индивидуальных предпринимателей, уплативших страховые взносы в 2006 году, от численности, принятой при формировании бюджета.

Страховые взносы в виде фиксированного платежа, зачисляемые в Пенсионный фонд Российской Федерации на выплату накопительной части трудовой пенсии, поступили в сумме 1 058 520,3 тыс. рублей, что на 961 479,7 тыс. рублей, или на 47,6% меньше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР (2 020 000,0 тыс. рублей). Столь низкое исполнение по данному коду связано с введением постановления Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2005 г. N 528 "Об утверждении Правил уплаты страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в виде фиксированного платежа в минимальном размере" в соответствии с которым фиксированный платеж не уплачивается страхователями, являющимися получателями пенсий, установленных в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также страхователями за период, в течение которого ими не осуществлялась соответствующая деятельность в связи с уходом за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Кроме того, данным постановлением предоставляется право не уплачивать фиксированный платеж на накопительную часть трудовой пенсии лицам 1966 года рождения и старше. Низкий процент исполнения поступления страховых взносов по данному коду бюджетной классификации, обусловлен также перерегистрацией страхователей с последующим исключением не зарегистрированных вновь страхователей из единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей.

Страховые взносы по дополнительному тарифу для работодателей- организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, поступили в сумме 1 232 969,8 тыс. рублей, что составляет 118,7% от показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР (1 039 000,0 тыс. рублей). Превышение утвержденного показателя обусловлено тем, что при исполнении Закона о бюджете ПФР в указанные доходы были включены поступление задолженности по дополнительному тарифу, а также начисленных на эту задолженность пеней.

Налоги на совокупный доход в 2006 году поступили в сумме 2 132 425,6 тыс. рублей (114,7%). Всю поступившую сумму составили поступления единого минимального налога, зачисляемого в бюджеты государственных внебюджетных фондов. Превышение исполнения над плановым показателем связанно с тем, что фактическая сумма доходов убыточных предприятий, с которой был уплачен минимальный налог, оказалась выше расчетной величины, принятой при формировании бюджета.

Поступления сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд в связи с задолженностью, образовавшейся по состоянию на 1 января 2001 года, составили 6 931 565,6 тыс. рублей, что на 19,9% больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР в сумме 5 780 750,0 тыс. рублей. В общем объеме задолженности поступили: страховые взносы в сумме 4 664 698,4 тыс. рублей; пени и проценты в сумме 2 241 261,8 тыс. рублей; штрафы в сумме 15 109,8 тыс. рублей; прочие поступления в сумме 10 495,6 тыс. рублей.

Доходы от размещения средств бюджета ПФР в соответствии с Законом о бюджете ПФР на 2006 год сформированы за счет страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в сумме 6 313 710,6 тыс. рублей, или 136,0% от показателя, установленного Законом о бюджете ПФР на 2006 год (4 641 285,8 тыс. рублей), из них:

- доходы, полученные от временного размещения средств пенсионных накоплений - 5 827 425,9 тыс. рублей (132,0%);

- доходы от инвестирования средств пенсионных накоплений, перечисленные управляющими компаниями в соответствии законодательством Российской Федерации - 486 284,7 тыс. рублей (214,8%).

В 2004 году сумма доходов, полученных от временного размещения средств пенсионных накоплений, составила 11 776 668,9 тыс. рублей, в 2005 году - 10 428 062,4 тыс. рублей. Выход ПФР на фондовый рынок со значительными финансовыми ресурсами явился одним из факторов изменения конъюнктуры в сторону повышения цен на ценные бумаги и, соответственно, снижения доходности вложений. Показатель доходов от временного размещения средств пенсионных накоплений в Законе о бюджете ПФР был определен с учетом ожидаемого в 2006 году снижения доходности инвестиций.

Доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, составили 3 435,4 тыс. рублей (74,7% от показателя, установленного Законом о бюджете ПФР), в том числе: доходы от реализации основных средств - 3 428,8 тыс. рублей (74,7%), доходы от реализации материальных запасов - 6,6 тыс. рублей (66,0%). Показатели по данным кодам доходов отделениям Фонда не утверждались. Реализация имущества и материальных запасов в 2006 году проведена 54 отделениями ПФР.

Штрафы, санкции, возмещение ущерба были получены Фондом в сумме 249 303,0 тыс. рублей, при плане 150 000,0 тыс. рублей, или на 66,2% больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР. Поступления средств в бюджет Фонда по данному коду бюджетной классификации в 2005 году не планировались, доходы за 2005 год составили 242 362,8 тыс. рублей.

В числе прочих неналоговых доходов в бюджет Фонда поступили денежные средства в сумме 265 162,5 тыс. рублей, что составляет 265,2% от утвержденного Законом о бюджете ПФР показателя (100 000,0 тыс. рублей). Доходами по данному коду бюджетной классификации в основном являлись возвраты переплат пенсий и других выплат, возвраты остатков неиспользованных средств, возвраты пенсий, пособий и других социальных выплат умерших пенсионеров за прошлые периоды, а также поступления средств по актам проверок контрольно-ревизионных органов. Этот факт свидетельствует о недостатках в учете динамики этих поступлений за предыдущие годы и их планировании.

В проверяемом периоде безвозмездные поступления составили 833 107 322,4 тыс. рублей (99,98% от установленного Законом о бюджете ПФР показателя), в том числе: поступления из федерального бюджета (субвенции) - 833 104 876,1 тыс. рублей, поступления от негосударственных пенсионных фондов - 2 446,3 тыс. рублей (5,4%).

Из двенадцати показателей безвозмездных перечислений средств федерального бюджета, установленных Законом о бюджете ПФР объемы исполнены с превышением по пяти показателям, выполнены на 100% по трем показателям, не выполнены - по четырем.

Средства пенсионных накоплений, передаваемые ПФР из негосударственных пенсионных фондов (далее - НПФ) в соответствии с законодательством Российской Федерации, утверждены Законом о бюджете ПФР в сумме 45 112,2 тыс. рублей. Кассовое исполнение составило 2 446,3 тыс. рублей (5,4%). Невыполнение данного показателя связано с отсутствием опыта планирования поступления данных средств, так как взаимодействие ПФР и НПФ началось в 2004 году и к началу планирования бюджета ПФР на 2006 год у Фонда еще не сложилась динамика этого показателя.

Исполнение Закона о бюджете ПФР по расходам в 2006 году составило 1 537 257 061,4 тыс. рублей, или 103,2% от показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР, в том числе:

- на социальную политику - 1 537 117 036,1 тыс. рублей (103,2%);

- на образование - 51 722,4 тыс. рублей (98,0%);

- на межбюджетные трансферты (реализация мер социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы) - 84 148,7 тыс. рублей, или в 8,4 раза больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР;

- на общегосударственные вопросы - 4 154,2 тыс. рублей (81,6%).

Перевыполнение бюджетного показателя расходов на социальную политику на 3,2 % в основном обусловлено ростом расходов на пенсионное обеспечение.

В структуре расходов на социальную политику кассовое исполнение по пенсионному обеспечению составило 1533 637 271,9 тыс. рублей (103,2%), прикладным научным исследованиям в области социальной политики - 70 292,0 тыс. рублей (100%), другим вопросам в области социальной политики - 3 409 472,2 тыс. рублей (103,6%).

В структуре расходов по пенсионному обеспечению кассовое исполнение составило по целевым статьям расходов: руководство и управление в сфере установленных функций - 34 890 304,4 тыс. рублей (92,6%); непрограммные инвестиции в основные фонды - 1 755 420,7 тыс. рублей (109,7%); реализация государственных функций в области социальной политики - 198 783 545,2 тыс. рублей (108,9%); обязательное пенсионное страхование - 1 202 761 118,0 тыс. рублей (103,1%); пенсии, финансируемые за счет средств федерального бюджета - 83 491 093,4 тыс. рублей (95,1%); выплата досрочно назначенных пенсий - 1 633 227,1 тыс. рублей (160,8%); дополнительное пенсионное обеспечение - 2 643 346,2 тыс. рублей (112,2%); расходы по накопительной составляющей бюджета ПФР - 7 679 216,9 тыс. рублей (120,4%).

В структуре расходов по обязательному пенсионному страхованию кассовое исполнение составило по выплате базовой части трудовой пенсии - 502 474 158,3 тыс. рублей (103,5%), страховой части трудовой пенсии - 699 385 078,6 тыс. рублей (102,8%), пенсий гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации - 901 881,1 тыс. рублей (96,4%).

Превышение бюджетных показателей по выплате базовой и страховой части трудовой пенсии обусловлено повышением размеров пенсии в связи с ее индексацией в апреле и августе 2006 года.

Суммарные затраты на доставку пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан и других социальных выплат, составили 17 420 296,1 тыс. рублей с учетом НДС. Вместе с тем, типовой договор с Почтой России о доставке пенсий и социальных денежных выплат Фондом не принят.

Пенсии гражданам, выехавшим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, выплачивались в марте, июне, сентябре и декабре 2006 года за прошедший квартал. Пенсии перечислялись со счета, открытого в ОАО МДМ-Банк в долларах США, на лицевые счета граждан, открытые в банках.

В рамках расходов на пенсионное обеспечение Фондом осуществлялись расходы на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда и его территориальных органов, другие мероприятия связанные с деятельностью Фонда, исполнение Закона о бюджете ПФР по данной статье расходов составило 34 890 304,4 тыс. рублей (92,6%).

В течение 2006 года показатели и сводные росписи расходов на финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности Фонда неоднократно корректировались постановлениями Правления ПФР. Уменьшение показателей по виду расходов 089 "Аппараты органов управления государственных внебюджетных фондов" в сумме 160 000,0 тыс. рублей связано с соответствующим увеличением вида расходов 214 "Строительство объектов общегражданского назначения" на 160 000,0 тыс. рублей, в пределах разрешенного Законом о бюджете ПФР.

В 2006 году в рамках расходов на содержание органов Фонда осуществлялась реализация плана централизованных закупок технических средств и программного оборудования для развития автоматизированных систем Фонда. Сумма выделяемых средств составила - 1 797 259,6 тыс. рублей. Кассовые расходы по договорам, заключенным в 2006 году, составили 1 254 355,3 тыс. рублей. Кроме того, в 2006 году было оплачено 137 785,6 тыс. рублей по 19 переходящим государственным контрактам и договорам, заключенным в предыдущие годы, в том числе по 3 контрактам 2004 года и 16 контрактам 2005 года. Общая сумма кассовых расходов в 2006 году составила 1 392 140,9 тыс. рублей. На конец 2006 года не было исполнено 29 контрактов на общую сумму 405 118,7 тыс. рублей (22,5% от стоимости контрактов).

В нарушение пункта 3 статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации Исполнительной дирекцией ПФР были приняты денежные обязательства после 25 декабря 2006 года по шести государственным контрактам на общую сумму 38 127,8 тыс. рублей.

Исполнение Закона о бюджете ПФР на 2006 год по расходам на капитальные вложения и проектные работы по строительству объектов для размещения органов Фонда составило 1755 420,7 тыс. рублей (109,7%). Предусмотренные в составе расходов по статье "Аппараты органов управления государственных внебюджетных фондов" расходы по капитальному ремонту составили 1 699 992,9 тыс. рублей (93,5% к показателю 2005 года), арендные платежи - 962 241,2 тыс. рублей (122,8% к показателю 2005 года).

С 1 января 2006 года на средства бюджета Фонда налоговым законодательством возложена дополнительная финансовая нагрузка по уплате налога на имущество в бюджеты субъектов Российской Федерации, при этом указанное имущество используется Фондом в целях социального обеспечения. В 2006 году расходы по указанным платежам составили 226 840,7 тыс. рублей.

В нарушение статей 34 и 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации Фонд допустил неэффективное использование средств капитальных вложений:

1. При планировании капитальных вложений в пределах выделяемых лимитов в течение ряда лет, включая 2006 год, не обеспечено их обоснованное распределение по объектам строительства. Недостатки в планировании капитальных вложений - одна из причин сложившегося дисбаланса в обеспечении помещениями работников Фонда и ежегодного увеличения расходов на содержание структурных подразделений по арендным платежам. В 2006 году арендные платежи, имеющие тенденцию к увеличению, составили 962 241,2 тыс. рублей или 54,8% к объему средств, выделенных на капитальные вложения. Фонд вынужден также нести дополнительные расходы по капитальному ремонту арендованных помещений.

2. Сложившаяся в ПФР практика пересмотра объема капитальных вложений способствовала неритмичному строительству запланированных объектов. При этом нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживались, происходило постоянное удорожание стоимости и необоснованный рост незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2007 года составил 1 604 655,6 тыс. рублей. В 2006 году несоблюдение сроков ввода в эксплуатацию 6 объектов строительства повлекло за собой увеличение стоимости незавершенного строительства по этим объектам до 659 781,9 тыс. рублей.

3. В нарушение требований Положения о проведении государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной предпроектной и проектной документации" Фондом в 2006 году осуществлялось финансирование строительства объектов в городах Орехово-Зуево, Пушкино Московской области в сумме 114 740,7 тыс. рублей, при отсутствии утвержденной проектно-сметной документации. Вместе с тем, в проверяемом периоде не использовалась проектно-сметная документация, подготовленная в период с 2001 по 2006 год, затраты на разработку которой составили 35 330,9 тыс. рублей.

Кроме того, на протяжении ряда лет в нарушение положений статей 38, 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществлялось финансирование объектов реконструкции за счет средств, выделенных на капитальный ремонт. В результате нарушений правил бухгалтерского и налогового учета, повлекших за собой искажение отчетных данных, произведенные затраты на реконструкцию объектов, были списаны на текущие расходы отделений ПФР, вместо отнесения их на увеличения стоимости основных фондов. Общая сумма средств, не подлежащих списанию, включая восстановленные расходы прошлых периодов, составила 101 962,3 тыс. рублей.

В Законе о бюджете ПФР на 2006 год предусмотрены расходы на ежемесячные денежные выплаты (далее - ЕДВ) отдельным категориям граждан. Указанные расходы составили 182 115 891,9 тыс. рублей, в том числе на ЕДВ ветеранам - 45 210 099,0 тыс. рублей (114,9%); инвалидам - 127 858 429,4 тыс. рублей (106,5%); гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний - 7 803 307,5 тыс. рублей (104,5%), Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы - 1 244 056,0 тыс. рублей (152,4 %). Из них кассовые расходы, произведенные в декабре 2006 года за выходные и праздничные дни января 2007 года, на ЕДВ составили 5 215 302,6 тыс. рублей.

Расходы на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение (далее - ДЕМО) некоторым категориям граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов за счет средств федерального бюджета составили 16 667 653,3 тыс. рублей (112,7%).

Следует отметить, что Фонд, имеющий в своем составе отдел методологии бухгалтерского учета, как орган, организующий исполнение бюджета и главный распорядитель средств бюджета ПФР не использовал полномочия, предоставленные Инструкцией по бюджетному учету, утвержденной приказом Минфина России от 10 февраля 2006 г. N 25н, в результате чего не нашли отражения в бухгалтерской отчетности на начало и конец отчетного периода остатки средств по социальным выплатам (ЕДВ, ДЕМО, ДМО) и не обеспечена достоверность отчетных данных, в связи с отражением в бухгалтерском учете неурегулированных расчетов отделений ПФР с территориальными органами Федеральной Службы по труду и занятости на выплату досрочной пенсии в 13 субъектах Российской Федерации.

Исполнение Закона о бюджете ПФР по расходам на финансирование научно-исследовательских работ в области социальной политики составило 70 292,0 тыс. рублей (100%). Средства направлены на создание базы данных для актуарных расчетов. Вместе с тем Государственный контракт с Институтом социологии Российской Академии наук в нарушение статьи 24 Бюджетного кодекса Российской Федерации (расходы утверждаются федеральным законом о бюджете на очередной финансовый год и, в этой связи, государственный контракт заключается в соответствии с доведенными лимитами также на финансовый год), был заключен на период 2005 - 2006 годы.

Государственный контракт, заключенный без проведения конкурса с ФГУП "Главный межрегиональный центр обработки и распространения статистической информации" на сумму 69 000,0 тыс. рублей, как с единственным исполнителем, при этом, расходы по работам, выполненным сторонними организациями, составили 32 000,0 тыс. рублей (46,4 % от общей суммы государственного контракта), что фактически привело к нарушению Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Исполнение Закона о бюджете ПФР по расходам на реализацию функций в области социальной политики составило 3 409 472,2 тыс. рублей (103,6%), в том числе: мероприятия в области социальной политики - 1 248 323,6 тыс. рублей (113,5%); оказание социальной помощи - 1945 001,1 тыс. рублей (97,3%); оплата стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям" - 216 147,5 тыс. рублей (113,8%).

В составе средств, предназначенных на мероприятия в области социальной политики - 396 500,0 тыс. рублей направлено на финансирование информационно-разъяснительной работы, в том числе: на информационное обеспечение пенсионной реформы и преобразований в пенсионной системе Российской Федерации - 262 000,0 тыс. рублей, на оформление подписки на федеральное периодическое печатное издание и обеспечение сотрудников системы ПФР специализированными и методическими изданиями по вопросам пенсионного обеспечения - 112 000,0 тыс. рублей, иные расходы - 22 500,0 тыс. рублей.

В составе средств на оказание социальной помощи - 1 940 500,0 тыс. рублей направлено на социальные программы субъектов Российской Федерации, включая оказание адресной социальной помощи неработающим пенсионерам, 4 500,0 тыс. рублей - на проведение мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий в части оказания адресной помощи неработающим пенсионерам. Финансирование расходов по статье "Оказание социальной помощи" осуществлялось за счет сумм недоимки, пеней и иных финансовых санкций по взносам в Фонд, образовавшихся на 1 января 2001 года в соответствии со статьей 15 Закона о бюджете ПФР.

Согласно статье 34 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" компенсация расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно осуществляется один раз в два года, таким образом, проезд предусмотрен 50 % пенсионерам, проживающим в указанных регионах. В бюджете ПФР на эти цели утверждена сумма для проезда менее одного процента пенсионеров проживающих в этих районах.

Расходы по накопительной составляющей бюджета Фонда составили 7 679 216,9 тыс. рублей или 120,4% к утвержденным показателям в Законе о бюджете ПФР, в том числе расходы на обеспечение ведения специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, формирования средств пенсионных накоплений - 608 913,2 тыс. рублей (74,3%), выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц за счет накопительной составляющей бюджета Фонда в 2006 году отсутствовали (запланированная сумма утверждена в размере 924 300,0 тыс. рублей), на передачу средств негосударственным пенсионным фондам - 7 070 303,7 тыс. рублей (152,5%).

Значительное отклонение кассовых расходов, связанных с временным размещением средств пенсионных накоплений и реализацией активов, от утвержденных показателей вызвано следующими причинами.

Вследствие высокого валютного риска Фонд в 2005 - 2006 годах существенно сократил вложения пенсионных накоплений в государственные облигации, номинированные в иностранной валюте. Удельный вес указанных инвестиций составлял: на 1 января 2004 года - 63,8%, на 1 января 2005 года - 25,0%, на I января 2006 года - 8,0 процентов. На 1 января 2007 года вложений не было.

В связи с тем, что Банк России в соответствии с заключенными договорами полномочия агента Фонда исполняет без взимания комиссий, основные суммы указанных расходов до 2005 года приходились на оплату услуг Внешэкономбанка. В 2004 году из общей суммы расходов (26 428,2 тыс. рублей) 83,5%, или 22 071,8 тыс. рублей было направлено на оплату услуг Внешэкономбанка, в 2005 году аналогичные данные составили соответственно - 11 317,4 тыс. рублей (65,1%) и 7 367,6 тыс. рублей. В 2006 году расходы на оплату услуг Внешэкономбанка составили 2 204,1 тыс. рублей, или 28,4 процента.

Кроме того, в Законе о бюджете ПФР не было учтено снижение тарифа комиссионного вознаграждения ЗАО "ММВБ", взимаемого с ПФР по операциям с государственными ценными бумагами, номинированными в валюте Российской Федерации. Указанный тариф был сокращен с 0,005% до 0,003% от суммы сделок 3 мая 2005 года.

Отраженные расходы, связанные с ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, обеспечением формирования средств пенсионных накоплений и выплаты накопительной части трудовых пенсий, включают:

- кассовые расходы, связанные с информированием застрахованных лиц, - 596 229,5 тыс. рублей;

- кассовые расходы по оплате услуг организаций, с которыми Фондом заключены соглашения о взаимном удостоверении подписей 4 944,7 тыс. рублей.

Доставка извещений застрахованным лицам производилась Федеральным учреждением "Информационный центр персонифицированного учета" с использованием услуг ФГУП "Почта России". Всего в 2006 году отправлено 58 753 400 извещений.

Кассовые расходы на оплату услуг организаций по взаимному удостоверению подписей, являющиеся составляющей частью расходов, связанных с ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, обеспечением формирования средств пенсионных накоплений и выплаты накопительной части трудовых пенсий, составили 4 944,7 тыс. рублей (2,7% к показателю, утвержденному в Законе о бюджете ПФР). Предусмотренная Законом о бюджете ПФР сумма расходов на эти цели (181 400,0 тыс. рублей) была определена исходя из общей численности застрахованных лиц (38,43 млн. человек), имеющих специальную часть индивидуальных лицевых счетов, сложившейся до начала пенсионной реформы. Фактически отделениями ПФР в 2006 году принято 1 191 254 заявлений застрахованных лиц.

Законом о бюджете ПФР предусматривалось передать негосударственным пенсионным фондам средства пенсионных накоплений в сумме 4 636 768,1 тыс. рублей (в 2004 году объем передачи этих средств составил 1 135 250,3 тыс. рублей, а в 2005 году - 790 908,4 тыс. рублей). В 2006 году Фондом передано указанным организациям средств пенсионных накоплений по заявлениям застрахованных лиц 7 070 303,7 тыс. рублей, что составило 152,5% к показателю, утвержденному Законом о бюджете ПФР.

Отмеченные в данном Заключении нарушения и недостатки в планировании расходования денежных средств на капитальное строительство и капитальный ремонт, закупки, исполнении договоров и государственных контрактов, а также недостатки и нарушения в постановке бухгалтерского учета являются следствием слабого контроля со стороны Ревизионной комиссии ПФР. В нарушение требований Положения, утвержденного Правлением ПФР от 12 февраля 1999 г. N 10, Ревизионная комиссия ПФР не имеет достаточного количества членов для обеспечения кворума, не рассматривает результаты ревизий на своих заседаниях, не обеспечивает достоверность отчетных данных о результатах контрольной работы, не имеет отдельной сметы на ее содержание и, как следствие, не располагает информацией о расходах на ее содержание, которые в 2006 году составили 23 802,5 тыс. рублей.

4. Анализ межбюджетных отношений с участием бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

В 2006 году в бюджет Фонда поступили средства федерального бюджета в сумме 833 104 876,1 тыс. рублей, или 99,98% от утвержденных Законом о бюджете ПФР на 2006 год, в том числе: 830 017 892,6 тыс. рублей (99,89%) - прямых перечислений средств из федерального бюджета; 1 666 890,9 тыс. рублей (164,2%) - средства федерального бюджета, передаваемые Фонду Федеральной службой по труду и занятости (далее - Службы занятости) на выплату пенсий, назначенных досрочно гражданам, признанным безработными, пособий; 1 420 092,6 тыс. рублей (107,9%) - средства федерального бюджета, передаваемые Фонду Федеральным агентством по атомной энергии и Министерством обороны Российской Федерации на материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации.

В 2006 году межбюджетные отношения бюджета ПФР с федеральным и региональными бюджетами осуществлялись по следующим направлениям.

- перечисление Минфином России в качестве межбюджетных трансфертов из федерального бюджета средств на выплату пенсии, социальных пособий, финансирование мер социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы, в том числе на покрытие дефицита бюджета Фонда;

- финансирование Росатомом и Минобороны России дополнительного материального обеспечения бывших работников ядерного комплекса;

- финансирование из региональных бюджетов за счет средств, передаваемых из федерального бюджета, выплаты досрочно назначенных пенсий неработающим пенсионерам по направлению Службы занятости.

Расходы федерального бюджета на выплату пенсий, социальных пособий, финансирование мер социальной поддержки включены в раздел 1100 "Межбюджетные трансферты", подраздел 1104 "Трансферты внебюджетным фондам" ЦСР 6910000 "Трансферты, передаваемые Пенсионному фонду Российской Федерации" Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год". В Законе о бюджете ПФР указанные поступления предусмотрены в виде субвенций. Средства, передаваемые Росатомом и Минобороны России, в федеральном бюджете отдельно не выделялись.

По итогам проведенной проверки установлено, что Минфином России в 2006 году выполнено своевременно и в полном объеме обеспечено исполнение обязательств по перечислению средств из федерального бюджета Фонду.

При проведении проверки администрирования доходов, утвержденных в Законе о бюджете ПФР подведомственной Минфину России федеральной службой, нарушений не установлено.

Из федерального бюджета перечислялись следующие средства:

- на финансирование базовой части трудовой пенсии - 501 249 234,8 тыс. рублей (103,1% к запланированному показателю в Законе о бюджете ПФР);

- в соответствии с законодательством Российской Федерации - 87 804 372,5 тыс. рублей (100%);

- передаваемые ПФР Федеральной службой по труду и занятости населения на выплату пенсий, назначенных досрочно гражданам, признанным безработными, пособий -1 666 890,9 тыс. рублей (164,2%);

- на материальное обеспечение специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации - 1 420 092,6 тыс. рублей (107,9%);

- на осуществление ЕДВ: ветеранам - 38 679 243,1 тыс. рублей (98,3%); инвалидам - 129 374 769,3 тыс. рублей (107,8%); гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний - 7 441 806,3 тыс. рублей (99,7%); Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы -754 806,6 тыс. рублей (92,5%);

- на социальную поддержку Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы - 71 600,0 (в 7,2 раза больше запланированного);

- на оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" - 190 000,0 тыс. рублей (100,0%);

- на выплаты ДЕМО некоторым категориям граждан Российской Федерации в связи с 60-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941 - 1945 годов (далее - ДЕМО) - 14 791 240,0 тыс. рублей (100%).

Финансирование пенсий, социальных пособий, мер социальной поддержки осуществлялось также и за счет средств федерального бюджета, передаваемых ПФР на покрытие дефицита бюджета Фонда - 49 660 820,0 тыс. рублей (66,7%).

В соответствии с Законом о бюджете ПФР в Фонд поступали средства федерального бюджета, передаваемые ПФР на выплату пенсий, назначенных досрочно гражданам, признанным безработными, пособий. Средства перечислялись в отделения Фонда территориальными органами Службы занятости. Расчеты между частью отделений ПФР и территориальных органов Службы занятости до настоящего времени не урегулированы ни по задолженности на начало и конец года, ни по фактическим расходам на выплату досрочных пенсий. Так, задолженность отделений ПФР, по данным Фонда, составила на 1 января 2006 года 11 509,4 тыс. рублей, а по данным органов Службы занятости - 11 498,0 тыс. рублей. Фактические расходы на выплату досрочно назначенных пенсий по данным Фонда составили 1621 181,9 тыс. рублей, по данным Службы занятости -1 620 993,8 тыс. рублей. Задолженность отделений ПФР на 1 января 2007 года, по данным Фонда, составила 23 835,8 тыс. рублей, по данным Службы занятости - 24 332,2 тыс. рублей.

На осуществление дополнительного материального обеспечения (далее - ДМО) специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации средства Росатомом перечислялись ежемесячно, в соответствии с заявками Фонда, за исключением аванса на январь 2006 года, который в сумме 86 668,3 тыс. рублей был перечислен в ноябре 2005 года.

Следует заметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 августа 2005 г. N 949 "О совершенствовании системы мер социальной поддержки специалистов ядерного оружейного комплекса Российской Федерации" бывшие работники военных представительств имели право на получение ДМО с августа 2005 года. Однако Указание о порядке оформления и представления документов гражданам, осуществляющим трудовую деятельность в военных представительствах Минобороны России, направлено в ПФР только в апреле 2006 года. Первая заявка из ПФР в Минобороны России направлена 15 августа 2006 года, а финансирование данного обязательства из Минобороны России начато в ноябре 2006 года.

В соответствии с Федеральными законами от 26 июля 2006 г. N 136-ФЗ и от 1 декабря 2006 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" бюджетные назначения по видам расходов федерального бюджета на выплату ЕДВ изменены: увеличены средства на финансирование ЕДВ инвалидам на 9 312 304,4 тыс. рублей, или на 7,8%; уменьшены доходы Фонда на финансирование ЕДВ: ветеранам на 651 635,9 тыс. рублей (1,7%); гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие радиационных аварий и ядерных испытаний на 23 259,7 тыс. рублей (0,3%); Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы на 61 600,0 тыс. рублей (7,5%).

Законом о бюджете ПФР на реализацию мер социальной поддержки Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы, Героев Социалистического Труда и полных кавалеров ордена Трудовой Славы утверждены расходы за счет средств федерального бюджета в сумме 10 000,0 тыс. рублей, перечислено на указанные цели составили 71 600,0 тыс. рублей, или в 7,2 раза больше показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР, но в полном объеме в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. N 197-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год". Средства на реализацию мер социальной поддержки вышеназванной категории граждан перечислялись Фондом на основании заявок на финансирование и с учетом остатка средств, выделенных федеральным бюджетом на эти цели в 2005 году. Всего было перечислено 84 148,7 тыс. рублей.

Федеральным законом от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" было утверждено передать в бюджет ПФР 74 491 230,0 тыс. рублей на покрытие дефицита бюджета Фонда. Однако, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 1 декабря 2006 г. N 197- ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2006 год" Фонду были перечислены средства на покрытие дефицита бюджета ПФР в сумме 49 660 820,0 тыс. рублей. Из них 36 081761,3 тыс. рублей направлено на покрытие дефицита собственных средств ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии. Остаток средств федерального бюджета, образовавшийся в бюджете Фонда по средствам, передаваемым в 2006 году на цели покрытия дефицита, составил 13 579 058,7 тыс. рублей, из которых 10 908 957,08 тыс. рублей, в соответствии со статьей 75.2 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2006 год", направлены Фондом на выплату базовой части трудовой пенсии, ЕДВ отдельным категориям граждан и другие социальные выплаты, финансирование которых осуществляется за счет средств федерального бюджета, 2 670 100,9 тыс. рублей используются ПФР в 2007 году.

5. Анализ реализации текстовых статей бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации

Закон о бюджете ПФР на 2006 год содержит 23 текстовые статьи. Из них выполнены требования 20 Статей. Не полностью исполнены две статьи и одна статья (20) признана утратившей силу Федеральным законом от 4 декабря 2006 г. N 205-ФЗ "О внесении изменений в статьи 19 и 20 Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год".

Структура расходов, приведенная в проекте Федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации" не в полной мере соответствовала структуре, определенной статьей 4 Закона о бюджете ПФР на 2006 год и приложением 4 к этому Закону. Так, в приложении 4 к проекту Закона об исполнении бюджета ПФР за 2006 год отдельно показаны расходы, произведенные в связи с зачетом в страховой стаж нестраховых периодов в сумме 1 130 567,5 тыс. рублей (с учетом расходов на доставку), что не предусмотрено Законом о бюджете ПФР на 2006 год.

Фонд не пользовался, предоставленным ему статьей 13 правом безакцептного списания денежных средств со счетов его территориальных органов в части превышения норматива оборотных денежных средств. Вместе с тем, часть отделений не перечисляла или несвоевременно перечисляла эти средства. Так, в январе 2006 года из сумм, подлежащих перечислению, не перечислены отделением по Кабардино-Балкарской Республике - 119 260,6 тыс. рублей, отделением по Корякскому автономному округу - I 956,4 тыс. рублей; в феврале несвоевременно перечислены 9 271,7 тыс. рублей отделением по Костромской области, 11 070,0 тыс. рублей - отделением по Республике Адыгея. В июне несвоевременно перечислили средства отделения по Владимирской области - 47 328,5 тыс. рублей, по Псковской области - 1539,1 тыс. рублей, по Республике Дагестан - 48 185,3 тыс. рублей.

6. Анализ выполнения Пенсионным фондом Российской Федерации представлений Счетной палаты Российской Федерации по результатам предыдущих контрольных мероприятий по исполнению бюджета

Проведенное Счетной палатой Российской Федерации в январе- марте 2007 года контрольное мероприятие "Проверка выполнения Пенсионным фондом Российской Федерации представлений Счетной палаты Российской Федерации по результатам контрольных мероприятий, проведенных в 2006 году, включая анализ реализации предложений, содержащихся в заключениях Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2007 год и на отчет об исполнении за 2005 год" показало, что Фондом обеспечена процедура исполнения представлений Счетной палаты Российской Федерации.

Вместе с тем, Счетная палата Российской Федерации неоднократно отмечала, что Банком России с начала пенсионной реформы так и не решен вопрос об открытии отдельных банковских счетов ПФР для учета страховых взносов на финансирование накопительной части страховой пенсии, предусмотренных статьей 14 Закона об инвестировании. Отсутствие указанных счетов существенно усложняет ведение учета и осуществление контроля за операциями со средствами пенсионных накоплений. Кроме того, отсутствие этих счетов создает возможности для отвлечения пенсионных накоплений на финансирование текущей выплаты трудовых пенсий.

В представлении Счетной палаты Российской Федерации от 9 февраля 2006 г. N ПР-01-73/14-2, направленном Председателю Правительства Российской Федерации М.Е.Фрадкову, отмечалось, что устав Внешэкономбанка СССР не соответствует требованиям Закона об инвестировании. Правительству Российской Федерации было предложено принять меры по приведению устава Внешэкономбанка СССР в соответствие с требованиями действующего законодательства.

Федеральным законом от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О Банке развития" (далее - Закон о Банке развития) Банк внешнеэкономической деятельности СССР был преобразован в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".

Законом о Банке развития Внешэкономбанку не предоставлено право осуществления брокерской деятельности, за исключением брокерской деятельности по доверительному управлению средствами Фонда в качестве государственной управляющей компании. Однако, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 652, утвердившим Правила инвестирования средств страховых взносов на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поступивших в течение финансового года в ПФР, Внешэкономбанк был наделен полномочиями агента Фонда по осуществлению сделок с государственными ценными бумагами, обязательства по которым выражены в иностранной валюте.

Свидетельство о государственной регистрации некоммерческой организации Государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" выдано 8 июня 2007 года Управлением федеральной регистрационной службы по г. Москве. В связи с этим, начиная с даты регистрации Внешэкономбанка, Фонд не направлял агенту поручений на покупку еврооблигаций. В результате Фонд в настоящее время лишен возможности управления средствами пенсионных накоплений, вложенных в еврооблигации на сумму 8 990.248,2 тыс. рублей (в рублевом эквиваленте).

Отчет по итогам проверки исполнения Закона о бюджете ПФР за 2006 год рассмотрен Коллегией Счетной палаты Российской Федерации. По результатам его рассмотрения направлены представления Министру здравоохранения и социального развития Российской Федерации М.Ю. Зурабову и Председателю Правления Пенсионного фонда Российской Федерации Г.Н. Батанову.

Выводы:

1. Деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации по исполнению Федерального закона от 22 декабря 2005 г. N 174-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" в целом осуществлялась в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Показатели, определенные данным законом в основном выполнены. Исполнение Закона о бюджете ПФР составило: по доходам в сумме 1 637 579 972,8 тыс. рублей (104,5% от показателя, утвержденного Законом о бюджете ПФР); по расходам - 1537 257 061,4 тыс. рублей (103,2%). Перевыполнение бюджетного показателя по доходной части обусловлено поступлением страховых взносов на обязательное пенсионное страхование сверх утвержденного бюджетного показателя, по расходной части - ростом расходов на пенсионное обеспечение в связи с индексацией в течение 2006 года базовой и страховой частей трудовой пенсии.

2. В 2006 году не были приняты законодательные и нормативные правовые акты, направленные на обеспечение более полного и эффективного исполнения Закона о бюджете ПФР:

- федеральные законы "Об обязательных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации" и "О страховом взносе на финансирование обязательных профессиональных пенсионных систем"; "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год", "О внесении изменений в федеральные законы "О дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации"; "Об управлении средствами государственного пенсионного обеспечения (страхования) в Российской Федерации", находящийся в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации с 2001 года;

- постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил выплаты Пенсионным фондом Российской Федерации правопреемникам умершего застрахованного лица средств пенсионных накоплений";

3. В связи с принятием изменений, внесенных в Федеральный закон от 26 декабря 2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год" и невнесением аналогичных изменений в Закон о бюджете ПФР, не устранена правовая коллизия результатов его исполнения по доходам, в части ежемесячных денежных выплат, дополнительного ежемесячного материального обеспечения и дополнительного материального обеспечения.

4. Несовершенство Правил компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно не позволяет Фонду обеспечить исполнение требований Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" в полном объеме. В 2006 году по Российской Федерации судами вынесено 19 711 решений по взысканию с ПФР стоимости оплаты проезда пенсионера к месту отдыха и обратно на общую сумму 80 050,0 тыс. рублей, или 37% к расходам Фонда на данные цели.

5. Банком России до настоящего времени не исполнено требование статьи 14 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" в части открытия отдельных банковских счетов для зачисления средств страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. Поступление средств страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в совокупности с другими поступлениями на один банковский счет не исключает возможность отвлечения их на иные цели.

6. В связи с принятием Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" Банк внешнеэкономической деятельности СССР был преобразован в государственную корпорацию "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)". В результате Пенсионный фонд Российской Федерации с 8 июня 2007 года лишен возможности временного размещения пенсионных накоплений в государственные облигации, номинированные в иностранной валюте и управления средствами пенсионных накоплений, вложенных в еврооблигации на сумму 8 990 248,2 тыс. рублей (в рублевом эквиваленте).

7. Суммарные затраты на доставку пенсий, пособий, ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан и других социальных выплат, составили 17 420 296,1 тыс. рублей с учетом НДС. Вместе с тем, типовой договор с Почтой России о доставке пенсий и социальных денежных выплат Фондом не принят.

8. В нарушение статей 226 и 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации Исполнительной дирекцией ПФР не устранена практика заключения контрактов, переходящих в следующий финансовый год. В 2006 году приняты обязательства в сумме 405 118,7 тыс. рублей по 29 государственным контрактам, переходящим на 2007 год. По 6 государственным контрактам денежные обязательства в сумме 38 127,8 тыс. рублей были приняты после 25 декабря 2006 года.

9. В нарушение статей 34 и 163 Бюджетного кодекса Российской Федерации Фонд допустил неэффективное использование средств капитальных вложений:

- при планировании капитальных вложений в пределах выделяемых лимитов в течение ряда лет, включая 2006 год, не обеспечено их обоснованное распределение по объектам строительства. Недостатки в планировании капитальных вложений - одна из причин сложившегося дисбаланса в обеспечении помещениями работников Фонда и ежегодного увеличения расходов на содержание структурных подразделений по арендным платежам. В 2006 году арендные платежи, имеющие тенденцию к увеличению, составили 962 241,2 тыс. рублей или 54,8% к объему средств, выделенных на капитальные вложения. Фонд вынужден также нести дополнительные расходы по капитальному ремонту арендованных помещений;

- сложившаяся в ПФР практика пересмотра объема капитальных вложений способствовала неритмичному строительству запланированных объектов. При этом нормативные сроки их ввода в эксплуатацию регулярно не выдерживались, происходило постоянное удорожание стоимости и необоснованный рост незавершенного строительства, который по состоянию на 1 января 2007 года составил 1 604 655,6 тыс. рублей. В 2006 году срыв ввода в эксплуатацию 6 объектов строительства повлек за собой увеличение стоимости незавершенного строительства по этим объектам до 659 781,9 тыс. рублей;

- в нарушение требований Положения о проведении государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной предпроектной и проектной документации" Фондом в 2006 году осуществлялось финансирование строительства объектов в городах Орехово-Зуево, Пушкино Московской области в сумме 114 740,7 тыс. рублей, при отсутствии утвержденной проектно-сметной документации;

- в проверяемом периоде не использовалась проектно-сметная документация, подготовленная в период с 2001 по 2006 год, затраты на разработку которой составили 35 330,9 тыс. рублей.

10. Внутриведомственный контроль, осуществляемый Ревизионной комиссией ПФР, недостаточно эффективен и не обеспечивает достижение требуемого результата при проведении контрольных мероприятий и их реализации.

В нарушение требований Положения, утвержденного Правлением ПФР от 12 февраля 1999 г. N 10, Ревизионная комиссия ПФР не имеет достаточного количества членов для обеспечения кворума, не рассматривает результаты ревизий на своих заседаниях, не обеспечивает достоверность отчетных данных о результатах контрольной работы, не имеет отдельной сметы на ее содержание и, как следствие, не располагает информацией о расходах на ее содержание, которые в 2006 году составили 23 802,5 тыс. рублей. Нарушения и недостатки в планировании расходования денежных средств на капитальное строительство и капитальный ремонт, закупки, исполнении договоров и государственных контрактов, а также недостатки и нарушения в постановке бухгалтерского учета являются следствием слабого контроля со стороны Ревизионной комиссии ПФР.

Предложения:

Заключение Счетной палаты Российской Федерации о результатах проверки исполнения Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" и отчета об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год, представленного Правительством Российской Федерации Федеральному Собранию Российской, направить в Совет Федерации, Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и Пенсионный фонд Российской Федерации.

Приложения к заключению Счетной палаты Российской Федерации:

Таблица N 1 - Сравнение показателей исполнения Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" по доходам с показателями представленного Федеральному Собранию Российской Федерации проекта федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" и результатами проверки Счетной палаты Российской Федерации.

Таблица N 2 - Сравнение показателей исполнения Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" по расходам с показателями представленного Федеральному Собранию Российской Федерации проекта федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год" и результатами проверки Счетной палаты Российской Федерации.

Таблица N 3 - Данные о недопоступлении средств в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год вследствие нарушения норм действующего законодательства.

Таблица N 4 - Факты нецелевого использования средств бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в 2006 году.

Таблица N 5 - Данные об иных нарушениях и недостатках при исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год.

Таблица N 6 - Данные об исполнении Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год" в разрезе текстовых статей.

Таблица N 7 - Предложения Счетной палаты Российской Федерации по корректировке проекта федерального закона "Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2006 год".

Таблица N 8 - Сводный перечень актов комплекса контрольных мероприятий по проверке исполнения Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2006 год".

Аудитор Счетной палаты Российской Федерации

С.А. Агапцов