Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 23 мая 2007 г. N 04АП-1496/07

г. Чита

23 мая 2007 г.

Дело N А19-21046/06-13

Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2007 г.

резолютивная часть постановления объявлена 16 мая 2007 г.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шарковой К.Ж.,

судей Бурковой О.Н. и Куклина О.А.,

при ведении протокола судьей Шарковой К.Ж.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в отсутствие сторон

апелляционную жалобу Зиминского ГМУП "Зиминское автотранспортное предприятие" на решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 марта 2007 г. (судья Андриянова Н.П.) по делу N А19-21046/06-13 по иску Зиминского ГМУП "Зиминское автотранспортное предприятие" к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации о взыскании 14 344 800 руб.,

УСТАНОВИЛ:

Зиминское городское муниципальное унитарное предприятие "Зиминское автотранспортное предприятие" (далее - ЗГ МУП "Зиминское АТП") обратилось с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации 14344800 руб. расходов, связанных с предоставлением льгот ветеранам по оплате проезда в 2004 г. городским пассажирским транспортом на основании ФЗ РФ "О ветеранах".

В обоснование заявленных требований истец указал, что в 2004 г. в соответствии с ФЗ РФ "О ветеранах" предоставлял льготы по оплате проезда транспортом городского сообщения в г. Зима лицам, имеющим право на получение таких льгот, всего в сумме 16244800 руб. Возмещение указанных расходов из бюджета было произведено в сумме 1900000 руб. Поскольку расходы на предоставление льгот были возмещены не полностью, истец обратился за их взысканием с Российской Федерации в судебном порядке.

Ответчик - Российская Федерация в лице Министерства Финансов Российской Федерации, с иском не согласился, полагая, что истец не доказал размер понесенных расходов, т.к. его расчет основан на порядке, установленном постановлением Госкомстата РФ от 31.10.02г. N 207, а поскольку последнее не прошло государственную регистрацию и не было опубликовано в установленном порядке, то применению не подлежит, кроме того, расчеты истца носят вероятностный характер, поскольку наличие у гражданина права на льготу не означает, что он ее реализует в полном объеме.

К участию в деле третьими лицами были привлечены

- Иркутская область в лице Департамента финансов Иркутской области, до издания постановления администрации Иркутской области от 03.11.06г. N 195-па именовавшегося Главным финансовым Управлением Иркутской области;

- Главное управление социальной защиты населения Иркутской области;

- Управление социальной защиты населения г. Зимы (далее - УСЗН г.Зимы).

Решением суда от 07 марта 2007 г. в иске отказано по мотиву недоказанности со стороны истца фактически оказанных по льготной цене услуг ветеранам.

В апелляционной жалобе истец считает решение суда первой инстанции об отказе во взыскании незаконным. Полагает, что необоснованно не был принят во внимание его расчет затрат, основанный на Постановлении Госкомстата РФ от 31.10.2002 г. N 207. Истец просит решение отменить и взыскать с казны Российской Федерации заявленную компенсацию выпадающих доходов по льготному проезду ветеранов.

Истец, ответчик и третьи лица представителей в суд не направили, о рассмотрении спора уведомлены.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ дело подлежит рассмотрению в отсутствие не явившихся лиц.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции полагает решение суда первой инстанции об отказе в иске подлежащим отмене.

Федеральный закон от 12.01.95г. N 5-ФЗ "О ветеранах" гарантирует социальную защиту ветеранам, в том числе в соответствии со ст. ст. 14-23 различным категориям ветеранов вне зависимости от места проживания предоставляется льгота по бесплатному проезду в городском, пригородном, внутрирайонном и внутриобластном транспорте общественного пользования.

В силу подпункта "в" пункта 2 части 1 статьи 10 названного Закона возмещение расходов по оплате проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) пригородных и междугородных маршрутов ( внутрирайонных, внутриобластных, внутрикраевых, внутриреспубликанских или при отсутствии межобластных, межкраевых, межреспубликанских), производится за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом порядок возмещения расходов, утверждается Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации.

Согласно Уставу, ЗГ МУП "Зиминское АТП", является автотранспортным предприятием, осуществляющим пассажирские перевозке на городском транспорте общего пользования.

Истец при осуществлении своей деятельности во исполнение ФЗ "О ветеранах" от 12.01.95г. N 5-ФЗ (далее- Закон "О ветеранах", ФЗ РФ "О ветеранах" ) в период с 01.01.04г. по 31.12.04г. предоставляло льготы по оплате проезда городским транспортом в г. Зиме гражданам, имеющим право на такие льготы.

Правопредшественником истца, ФГУП "Зиминское автотранспортное предприятие", был заключен с администрацией Зиминского городского муниципального образования 05.01.04г. договор о порядке финансирования социальной программы по льготному проезду отдельных категорий пассажиров, согласно которому сумма компенсации льгот, предоставленных истцом по ФЗ РФ "О ветеранах", из бюджета Иркутской области в 2004 г. составляла 1 900 000 руб.

В соответствии с п. 1 ст. 786 ГК РФ по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд.

В случаях, кода в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета ( п.5 ст. 790 ГК РФ).

Согласно п. "ж" ст. 72 Конституции Российской федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской федерации и субъектов Российской федерации.

Частью 2 ст. 10 ФЗ РФ "О ветеранах" предусмотрено, что расходы государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, связанные с предоставлением льгот ветеранам, учитываются при взаиморасчетах между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской федерации и имеют целевое назначение.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации Постановлением от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005) суды должны исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Меры социальной поддержки ветеранов, связанные с проездом на автомобильном транспорте общего пользования, в отдельном порядке субъектом Российской Федерации - Иркутской областью, в 2004году не устанавливались.

Порядок и условия определения размера транспортных расходов при предоставлении льгот ветеранам должны определяться Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации, порядок реализации права на льготу по оплате проезда, предусмотренную ФЗ РФ "О ветеранах", и порядок возмещения расходов, понесенных автотранспортными предприятиями, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в связи с предоставлением льгот ветеранам не установлен.

При этом, согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 09.04.02г. N 68 "По запросу Арбитражного суда республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 4 и 11 Закона Российской Федерации "О донорстве крови и е компонентов", сохраняющийся в течение длительного времени пробел в законодательном регулировании порядка возмещения расходов не может служить препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и законных интересов граждан и организаций. Разрешая указанные споры, суд вправе и обязан истолковывать и применять положения законов, регулирующих данные отношения, в их взаимной связи с другими нормами действующего законодательства, в том числе Гражданским кодексом Российской Федерации.

Пленум Высшего Арбитражного суда в Постановлении от 22.06.06г. N 23 также указал, что если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета, взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Из имеющихся в материалах дела документов усматривается, что финансирование на реализацию ФЗ РФ "О ветеранах" в спорный период времени из федерального бюджета в бюджет Иркутской области не производилось.

Между тем, субъект Российской Федерации - Иркутская область, в 2004 году во исполнение обязанностей по финансированию льгот по ФЗ РФ "О ветеранах" перечислил муниципальным образованиям на реализацию названного закона 510399 тыс. руб., предусмотренные Законом Иркутской области "Об областном бюджете на 2004 г.".

При этом перечисление бюджету г. Зима 6156000 руб. были использованы по целевому назначению.

Однако, финансовые средства, полученные Администраций г. Зима от субъекта Российской Федерации - Иркутской области, и направленные на реализацию льгот, предусмотренных ФЗ РФ "О ветеранах", не покрыли всех расходов истца в связи с предоставлением льгот.

Принимая ФЗ РФ "О ветеранах" и наделяя субъект Российской Федерации полномочиями по его исполнению, Российская Федерация должна была обеспечить его исполнение и передать необходимые для выполнения данных полномочий средства.

Соответственно, расходы по предоставлению ветеранам льгот по бесплатному проезду, понесенные истцом, должны возмещаться за счет средств казны Российской Федерации.

На истца, как на коммерческую организацию не может быть возложено бремя расходов по реализации федеральных законов, в том числе по предоставлению льгот ветеранам.

Потери истца при льготном обеспечении граждан при отсутствии их компенсации по своей правой природе являются убытками ( не полученные доходы), которые подлежат возмещению в силу ст. 15 ГК РФ.

В соответствии с п.1 ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Законом "О ветеранах" возмещение предприятию расходов по предоставлению ветеранам льготных услуг в меньшем размере, чем оказано, не предусмотрено.

Ограничения, установленные на возмещение сумм произведенных истцом затрат договором от 05.01.04г., заключенным с администрацией Зиминского городского муниципального образования, не должны влечь возмещение убытков в меньшем размере в связи со следующим.

Федеральный закон "О ветеранах" не предусматривает обязанности по заключению договоров на возмещение расходов, понесенных предприятием при предоставлении льгот по оплате проезда. Отношения, возникающие при возмещении из бюджета расходов по предоставлению социальных льгот, установленных федеральным законодательством, в силу п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, не могут быть предметом гражданско-правовых сделок.

Следовательно, истец, как автотранспортное предприятие, вправе требовать полного возмещения убытков, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан.

В подтверждение убытков, связанных с предоставлением льготного проезда пассажирам-ветеранам, истец представил расчет суммы иска, заявки на выделение средств по возмещению бесплатного проезда в соответствии с ФЗ РФ "О ветеранах", акты выполненных работ за заявленный период, счета-фактуры за период с 01.01.2004 по 31.12.2004 г., документы о списочной численности ветеранов за 2004 г., форму N 65 автотранс за январь-декабрь 2004 г.

Согласно расчету истца, сумма возмещения за период с 01.01.2004 по 31.12.2004 составляет 16244800 руб., истцу возмещено 1900000 руб., вследствие чего сумма убытков составила 14344800 руб.

Истец при расчете убытков применил пункты 64-66 Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата РФ N 207 от 31.10.02г., которой установлен порядок определения количества перевезенных пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда в городском транспорте общего пользования, а именно: при отсутствии данных натурных обследований оно определяется из расчета 50 поездок в месяц помноженных на количество лиц, пользующихся правом бесплатного проезда.

Суд первой инстанции, отказывая в иске, указал на то, что данный расчет не может быть принят во внимание в качестве доказательства убытков, поскольку Инструкция по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденная Постановлением Госкомстата РФ N 207 от 31.10.02г., не является нормативным актом и примененный на её основе методологический расчет нельзя признать доказательством фактического объема осуществленных истцом льготных перевозок.

Суд апелляционной инстанции находит возможным принять заявленный истцом расчет убытков, как достаточно доказывающий объем убытков, подлежащих компенсации, в отсутствие иного законодательно установленного в Российской Федерации в качестве обоснованного порядка возмещения транспортным организациям расходов, понесенных в связи с исполнением Закона о ветеранах.

Расчет истца понесенных им расходов основан на следующих показателях, независящих от истца:

- численности инвалидов, которая подтверждена актами и справками органа социальной защиты и предоставленным этим органом списком ветеранов, обладающих льготой по бесплатному проезду;

- количества поездок одного инвалида в месяц, установленного методологическим способом на основании пунктов 64-66 Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата РФ N 207 от 31.10.02г.;

- тарифа на проезд, установленного постановлениями главы Администрации г. Зима Зиминского городского муниципального образования от 03.03.2003 г. N 259 и от 26.01.2004 г. N 86.

Все используемые истцом в этом расчете показатели подтверждены соответствующими документами уполномоченных органов и не оспорены ответчиком.

Законом о ветеранах, либо иными нормативными актами не установлено обязанности и права транспортной организации выдавать ветеранам-льготникам специальные билеты, либо обязанность и права вести персональный реестровый учет перевезенных льготников.

Учитывая фактически сложившийся в Российской Федерации способ реализации пассажирами-льготниками своего права на бесплатный проезд только путем предоставления этими льготными пассажирами работнику транспортной организации соответствующего льготе удостоверения, то закрепление транспортной организацией в какой-либо объективной материально-вещественной форме фактического количества лиц, реально воспользовавшихся льготой по бесплатному проезду, не представляется возможным.

При этом то, что ряд льготников, возможно, пользуется ведомственным транспортом, а также то, что многие носители прав на льготы, возможно, не в состоянии их потреблять по состоянию здоровья, либо временного убытия с места проживания, как и то, что ежемесячное количество перевозок осуществляется в разном объеме от запланированного, а частота маршрутов движения автотранспорта зависит от сезонности и времени суток, не может служить основанием к отказу в иске за недоказанностью убытков.

Таким образом, поскольку в спорный период порядок возмещения транспортным организациям расходов, понесенных в связи с исполнением Закона о ветеранах, утвержден не был, истец не имеет иного, кроме заявленного им, способа определения своих убытков, кроме вышеназванной статистической методики, существовавшей на тот период.

Пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 предусмотрено, что в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, ответчиком по такому делу должна признаваться Российская Федерация в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В силу статьи 1071 Гражданского крдекса Российской Федерации от имени соответствующей казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно пункту 3 статьи 125 Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В данном случае иск правильно заявлен к Российской Федерации о возмещении убытков за счет её казны с представлением интересов государства Министерством Финансов Российской Федерации.

Доводы ответчика о том, что тариф на поездки в общественном транспорте не отражает себестоимости проезда и возможной прибыли истца, обычно получаемой при ведении данного вида предпринимательской деятельности, также не может служить основанием к отказу в иске.

Представленными актами выполненных работ за спорный период, согласно которым Управление социальной защиты населения г.Зима подтвердило сумму расходов, подлежащих возмещению лишь в размере 8209344 руб. из которых истцу в 2004 г. перечислено 1900000 руб., не могут служить основанием к отказу в иске. При подписании актов орган социальной защиты руководствовался не фактическим объемом оказанных льготных услуг, а объемам утвержденных бюджетных ассигнований, что указано в имеющихся в деле актах.

То, что по представленной истцом в материалы дела форме статистической отчетности N 65-автотранс за январь-декабрь 2004 г., направленной в органы статистики в январе 2005 г., автотранспортные расходы (раздел 2 строка 210 расходы по внутригородским перевозкам за 2004 г.) составили 13934400 руб., также не может служить основанием к отказу в иске. Транспортному предприятию подлежат компенсации неполученные при льготных перевозках доходы, а не фактические затраты на перевозку.

Согласно имеющегося в материалах дела списка ветеранов, представленного истцу органом социальной защиты г. Зимы, численность ветеранов в 2004 г. составила 4576 человек.

Среднестатистическое количество поездок в городском общественном транспорте, определенное по Инструкции по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения за деятельностью автомобильного транспорта, утвержденной Постановлением Госкомстата РФ N 207 от 31.10.02г., составляет 50 поездок в месяц на человека.

Тарифы на проезд в 2004 г. были утверждены в г. Зиме в январе - 5 рублей, в феврале-декабре - 6 рублей.

Расчет истца о размере убытков в сумме 14 344 800 руб. соответствует указанным расчетным показателям, а также сумме фактически полученного из бюджета возмещения в размере 1900000 руб.

Решение суда первой инстанции об отказе в иске подлежит отмене.

С Российской Федерации за счет средств её казны в доход истца подлежит взысканию 14 344 800 руб.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 258, 268-271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 07 марта 2007 г. по делу N А19-21046/06-13 отменить.

Взыскать с Российской Федерации в лице Министерства Финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу Зиминского городского муниципального унитарного предприятия "Зиминское автотранспортное предприятие" 14 344 800 рублей убытков при предоставлении льгот по бесплатному проезду ветеранов в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах".

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Шаркова К.Ж.

Судьи

Буркова О.Н. Куклин О.А.