Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2013 г. N 13АП-13580/13 (ключевые темы: транспортная безопасность - транспортная инфраструктура - оценка уязвимости - предписание - перемещение)

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2013 г. N 13АП-13580/13

г. Санкт-Петербург

13 сентября 2013 г.

Дело N А56-3120/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 05 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 сентября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего А.Б. Семеновой

судей О.И. Есиповой, Л.А. Шульга

при ведении протокола судебного заседания: Е.С. Федосеевой

при участии:

от истца (заявителя): представителя О.А. Чащиной (доверенность от 17.09.2012)

от ответчика (должника): не явился (уведомлен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-13580/2013) ОАО "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.04.2013 по делу N А56-3120/2013 (судья Е.Н. Александрова), принятое

по иску (заявлению) ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительными предписаний

установил:

Открытое акционерное общество "Российский железные дороги" (107144 г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295) (далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными предписаний Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д.39) (далее - Управление) от 20.11.2012 N 07-44-07/559, 07-44-07/560.

Решением от 29.04.2013 суд признал недействительным предписание Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/559 полностью и недействительным предписание Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/560 в части обязания ОАО "РЖД" устранить нарушение пункта 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта. В остальной части ОАО "РЖД" в удовлетворении заявленных требований отказал.

В апелляционной жалобе общество просит решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований, то есть фактически общество просит признать недействительным предписание Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/560 в полном объеме. По мнению подателя жалобы, в части вмененного обществу неисполнения пункта 5.10 Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 административным органом не представлены доказательства назначения должностных лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, с нарушением требований действующего законодательства. В части остальных требований оспариваемого предписания, в признании которых недействительными суд первой инстанции отказал, общество ссылается на то, что требования по обеспечению транспортной безопасности ст. Череповец 1, изложенные в предписании, могут быть выполнены только при условии присвоения станции категории объекта транспортной инфраструктуры, включения указанной станции в Реестр объектов транспортной инфраструктуры компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности и проведения оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры компетентными органами.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель Управления, уведомленного о месте и времени судебного разбирательства, не явился, в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность судебного акта в обжалуемой части проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 24.09.2012 N 882-р Управлением 29.10.2012, 19.11.2012 и 20.11.2012 проведена плановая выездная проверка соблюдения на станции Череповец 1 Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД", обязательных требований в области обеспечения транспортной безопасности, результаты которой отражены в акте проверки от 20.11.2012 N07-46-07/763 (л.д.28-31).

По результатам проверки обществу выданы предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе предписание от 29.11.2012 N 07-44-07/560 (далее - предписание) (л.д. 11-14), согласно которому обществом:

1. Не разработана и не принята номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ, что является нарушением пункта 5.6.4. Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования).

2. Не разработан и не принят порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами, осуществляемых для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ, что является нарушением пункта 5.6.8. Требований.

3. Не проверены сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона N 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, что является нарушением пункта 5.10. Требований.

4. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, что является нарушением пункта 5.12. Требований.

5. Не установлена конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается, что является нарушением пункт 5.25.1. Требований.

6. Не установлена конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ, что является нарушением пункта 5.25.2. Требований.

7. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов, в которые осуществляется по перевозочным документам и/или протекам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, что является нарушением пункта 5.25.3. Требований.

8. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, что является нарушением пункта 5.25.4. Требований.

Управлением установлен срок для устранения перечисленных нарушений - до 27.03.2013, общество обязано принять необходимые меры по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений и исключению повторяемости в дальнейшем.

Суд удовлетворил заявление Общества в части признания недействительным пункта 4 указанного предписания, поскольку пришел к выводу о том, что Управление неправомерно вменило обществу нарушение пункта 5.12 Требований, так как законодательством РФ не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. В части остальных пунктов предписания посчитал требования Управления законными, так как предусмотренные данными пунктами обязанности не корреспондируются с необходимостью иметь утвержденный план обеспечения транспортной безопасности.

Выслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы, апелляционный суд находит решение суда подлежащим отмене в обжалуемой обществом части в силу следующего.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, суд должен установить наличие одновременно совокупности следующих обстоятельств: соответствуют ли закону оспариваемые акты и действия (бездействие) соответствующего органа или должностного лица и нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с подпунктами 4, 5, 9 и 10 пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закона N 16-ФЗ) под "обеспечением транспортной безопасности" понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства; под "объектами транспортной инфраструктуры" - технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; под "субъектами транспортной инфраструктуры" - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании; под "транспортной безопасностью" - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенных норм железнодорожная станция Череповец 1 Северной железной дороги - филиала ОАО "РЖД" является объектом транспортной инфраструктуры, а ОАО "РЖД" - субъектом транспортной инфраструктуры и обязано на данном объекте обеспечивать транспортную безопасность на данном объекте.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, являющиеся обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры (далее - Требования).

В соответствии с пунктом 5.6 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ (объект транспортной инфраструктуры) и/или ТС (транспортные средства железнодорожного транспорта) и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе:

- номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС (пункт 5.6.4);

- порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ (актов незаконного вмешательства) или совершения АНВ в отношении ОТИ или ТС (пункт 5.6.8).

Согласно пункту 5.10 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан проверить сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Закона 16-ФЗ, для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу.

В соответствии с пунктом 5.12 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

В пункте 5.25 Требований предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

- конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4).

Суд апелляционной инстанции полагает, что судом первой инстанции пункт 4 предписания, содержащий требование об устранении нарушения пункта 5.12 Требований, правомерно признан недействительным в связи с отсутствием соответствующих программ и документов, регулирующих подготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности. В указанной части решение суда обществом не обжалуется.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает подлежащим отмене решение суда в части отказа в признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 на основании следующего.

Согласно частям 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397 определено, что категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется Федеральным агентством железнодорожного транспорта.

Приказом Минтранспорта РФ от 29.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Указанный порядок предназначен для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта РФ, Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона N 16-ФЗ.

Согласно пункту 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности, то есть Федеральным агентством железнодорожного транспорта.

Пунктом 5.7 Требований предусмотрено, что обеспечение проведения оценки уязвимости субъектом транспортной инфраструктуры осуществляется в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объекта в реестр категорированных объектов.

Из приведенных норм следует, что категорирование и оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры относятся к компетенции государственных органов и специализированных организаций, такая обязанность на субъекты транспортной инфраструктуры не возложена. При этом оценка уязвимости производится после осуществления категорирования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС, которые предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

Судом первой инстанции установлено и подтверждается материалами дела, что категорирование и оценка уязвимости объекта транспортной инфраструктуры станции Череповец 1 до настоящего времени не проведено.

В обжалуемом решении суд первой инстанции с учетом приведенных норм сделал правильный вывод о том, что разработка плана обеспечения транспортной безопасности до проведения категорирования и оценки уязвимости ОТИ невозможна.

Суд апелляционной инстанции считает, что соблюдение Обществом необходимых мер по обеспечению транспортной безопасности, указанных в пунктах 2, 3, 5, 6, 7, 8 предписания Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/560 (требования пунктов 5.6.4, 5.6.8, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4 Требований), также зависит от наличия категорирования и результатов оценки уязвимости ОТИ и возможно только после проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Вместе с тем, Управление возложило на Общество обязанности по обеспечению необходимых мер транспортной безопасности до проведения категорирования, оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности.

При указанных обстоятельствах пункты 2, 3, 5, 6, 7, 8 предписания Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/560 не соответствуют положениям Закона N 16-ФЗ.

Поскольку у Общества не имеется возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности, оснований для вменения ему в вину неисполнения требования пункта 5.10 Требований у Управления также не имелось.

Кроме того, административным органом не представлены доказательства назначения должностных лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, с нарушением пункта 1 статьи 10 Закона о транспортной безопасности. Суд апелляционной инстанции также принимает во внимание отсутствие в Трудовом кодексе Российской Федерации предусмотренных пунктом 5.10 Требований оснований прекращения трудового договора. Установленные статьей 10 Закона о транспортной безопасности ограничения касаются только приема на работу новых сотрудников.

При таких обстоятельствах с учетом приведенных норм пункты 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8 предписания Управления от 20.11.2012 N 07-44-07/560 подлежат признанию недействительными как несоответствующие Закону N 16-ФЗ и нарушающие права и законные интересы Общества.

Решение суда подлежит отмене в обжалуемой части как принятое с неправильным применением норм материального права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 104, 110, пунктом 2 статьи 269, частью 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29 апреля 2013 года по делу N А56-3120/2013 в обжалуемой части отменить.

Признать недействительным предписание Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д.39) от 20.11.2012 N 07-44-07/560 в полном объеме.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709, 190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д.39) в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, Москва, ул. Новая Басманная, д.2) 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины при обращении в суды первой и апелляционной инстанций.

Возвратить открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" из федерального бюджета 1000 руб. излишне уплаченной государственной пошлины.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

О.И. Есипова Л.А. Шульга