Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2013 г. N 20АП-5284/13

Тула

16 сентября 2013 г.

Дело N А68-3709/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 10.09.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 16.09.2013.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Еремичевой Н.В. и Тимашковой Е.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Батуровой И.В., при участии заявителя - прокуратуры Тульской области - Сударчиковой Л.В. (служебное удостоверение N 085692) и заинтересованного лица - управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области (ОГРН 1097154026056, ИНН 7106512065) - Наумова О.А. (доверенность от 18.07.2013 N 02/1-23/20), в отсутствие заинтересованного лица - общества с ограниченной ответственностью "Дубенский камень" (Тульская область, Дубенский район, с. Опочня, ОГРН 1077152000463, ИНН 7125025860), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 24.07.2013 по делу N А68-3709/2013, установил следующее.

Прокурор Тульской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Дубенского отдела управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Тульской области (далее - управление) от 18.04.2013 о прекращении производства по делу об административном правонарушении N 17-ПР-Т/13, возбужденного в отношении общества с ограниченной ответственностью "Дубенский камень" (далее - общество) на основании части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Общество привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 24.07.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что общество привлечено к административной ответственности за нарушение, за совершение которого оно ранее уже привлекалось к административной ответственности.

Не согласившись с принятым решением, прокурор обратился в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления.

Заявитель жалобы не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что ранее общество уже было привлечено к ответственности на основании части 1 статьи 8.8 КоАП РФ и срок устранения данного нарушения на дату проведения прокуратурой повторной проверки не истек. По мнению прокурора, суд первой инстанции не принял во внимание решение Одоевского районного суда Тульской области от 25.01.2013, вступившее в законную силу 04.03.2013, то есть до проведения повторной проверки. Прокурор полагает, что у суда не имелось оснований для вывода об отсутствии у прокуратуры оснований для проведения повторной проверки, поскольку такая проверка была проведена по поручению Губернатора Тульской области.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить решение суда без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебное заседание общество, надлежащим образом извещенное о месте и времени его проведения, не явилось в связи с чем суд апелляционной инстанции рассмотрел дело в его отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, постановлением главы администрации муниципального образования Дубенский район от 03.07.2007 N 343 администрацией муниципального образования Дубенский район обществу предоставлен горный отвод общей площадью 68,0 га для разведки и промышленной разработки Дубенского месторождения известняков (участок N 2 - северный), расположенное северо-западнее д. Карачево Дубенского района Тульской области.

Согласно данному постановлению общество должно оформить отвод земельного участка в соответствии с действующим законодательством, а также обеспечить охрану окружающей среды.

Общество оформило отвод земельных участков, поставило их на кадастровый учет, зарегистрировало право собственности с разрешенным использованием - для сельскохозяйственного назначения, однако, не изменив данного вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми номерами 71:07:020101:159 и 71:07:020101:164, начало их использование в соответствии с постановлением N 343 от 03.07.2007.

Комиссия в составе помощника прокурора Дубенского района Парфенова Д.А., инженера отдела экономического развития, предпринимательства и сельского хозяйства муниципального образования Дубенский район Шевчука Н.А., старших государственных инспекторов отдела земельного надзора по Тульской области Королевой Н.А. и Прохорова Д.В. 03.10.2012 провела обследование земельных участков, расположенных юго-западнее деревни Михино Дубенского района Тульской области, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 71:07:020101:159, 71:07:020101:164, принадлежащих обществу.

Комиссией установлено, что на части земельных участков снят плодородный слой, размещен котлован диаметром около 30 м глубиной 1,0 - 1,5 м, отсыпана щебеночная дорога протяженностью 1100 м, шириной от 2,5 м до 3,0 м, отсыпана площадка 100 x 100 кв. м, на которой размещена строительная техника (автомобили, экскаватор и др.), что свидетельствовало об использовании обществом принадлежащих ему земельных участков не по целевому назначению.

По данному факту 01.11.2012 прокурором Дубенского района вынесено постановление о возбуждении в отношении общества дела об административном правонарушении на основании части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

За использование земельных участков не по целевому назначению общество на основании постановления управления от 26.11.2012 N 36-07/91 привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40 000 рублей. Указанный штраф уплачен обществом в добровольном порядке.

26.11.2012 управлением обществу выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства путем изменения вида разрешенного использования земельных участков в соответствии с их фактическим использованием со сроком исполнения до 15.04.2013.

12.04.2013 управлением удовлетворено ходатайство общества о продлении срока исполнения предписания до 30.09.2013.

Основанием для продления срока исполнения предписания послужил факт обращения общества 17.10.2012 в министерство имущественных и земельных отношений Тульской области с ходатайством о переводе спорных земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и издании соответствующего распоряжения (исх. N 117/10).

При рассмотрении указанного ходатайства градостроительным советом Тульской области обществу указано на необходимость обеспечения взвешивания транспорта и не допущения выезда транспорта с территории будущего карьера при превышении значений осевой массы и массы транспортных средств с целью упорядочения движения транспортных средств по автомобильным дорогам. Между обществом, администрацией муниципального образования Дубенский район и министерством транспорта и дорожного хозяйства Тульской области было заключено соглашение от 25.12.2012 о взаимодействии при осуществлении мероприятий по упорядочению движения транспортных средств по автомобильным дорогам, по которым осуществляется вывозка инертных материалов (далее - Соглашение от 25.12.2012). Согласно пункту 6 указанного Соглашения общество обязалось установить весы для взвешивания транспорта, вывозящего продукцию с территории будущего карьера.

Полагая, что деятельность общества на земельных участках влечет деградацию плодородного слоя земельных участков, что неблагоприятно влияет на окружающую природную среду и нарушаются гарантированные Конституцией РФ права граждан на благоприятную окружающую среду, прокурор Дубенского района обратился в Одоевский районный суд с заявлением о признании незаконными действий общества по строительству дороги, площадки для техники и устройству котлована на землях сельскохозяйственного назначения, понудив общество прекратить подготовку к строительству карьера по добыче полезных ископаемых на земельных участках с кадастровыми номерами 71:07:020101:159, 71:07:020101:164 до перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности.

Решением Одоевского районного суда Тульской области от 25.01.2013 требования прокурора удовлетворены.

05.03.2013 комиссия в составе помощника прокурора Дубенского района Парфенова Д.А., старшего уполномоченного ЭКиПК МОМВД РФ "Суворовский" Платонова Г.Г., оперуполномоченного ОУР ОП "Дубенское" Бондарева А.В. в присутствии двух понятых провела повторное обследование земельных участков, расположенных юго-западнее деревни Михино Дубенского района Тульской области, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 71:07:020101:159, 71:07:020101:164, принадлежащих обществу.

Комиссией было установлено, что на части земельных участков размещены котлован размерами примерно 120 - 150 м, глубиной 2, 0 - 2, 2 м; офисное здание, столовая, осуществляется обустройство артезианской скважины, установлены весы для взвешивания транспортных средств, на дне котлована размещен фрезерный комбайн, что свидетельствует об использовании обществом принадлежащих ему земельных участков не по целевому назначению.

По данному факту 05.03.2013 прокурором Дубенского района вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении общества за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Главным государственным инспектором Дубенского отдела Управления Росреестра по Тульской области 08.04.2012 по результатам рассмотрения указанного постановления прокурора принято постановление N 17-ПР-Т/13 о прекращении производства по делу об административном правонарушении, руководствуясь пунктами 2, 7 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ.

Не согласившись с данным постановлением, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что общество привлечено к административной ответственности за нарушение, за совершение которого оно ранее уже привлекалось к административной ответственности.

Судебная коллегия согласна с данным выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 8.8. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи, в виде наложения административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом правонарушения, предусматривающего ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению, являются общественные отношения в сфере рационального использования и охраны земель (почв).

Объективная сторона деяния выражается в виде изменения режима земель, нарушения землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков, осуществление непредусмотренных видов деятельности.

Субъектом правонарушения является землепользователь. Субъективная сторона характеризуется виной.

При этом возможность привлечения лица к административной ответственности обусловлена обязательным наличием всех элементов состава деяния.

Согласно статье 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению, в том числе при отсутствии состава административного правонарушения и наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела.

В силу статьи 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено постановление:

1) о назначении административного наказания;

2) о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В силу пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. На основании п.3 ст.1 Федерального закона от 24.07.2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Закон N 101-ФЗ) оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается, в том числе на принципе сохранения целевого использования земельных участков.

В соответствии с частью 1 статьи 6 Закона N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Под использованием земель не по целевому назначению подразумевается осуществление землепользования в соответствии с правовым режимом, определенным Земельным кодексом Российской Федерации. Деление земель по целевому назначению на категорию предусмотрено статьей 7 Кодекса, при этом в качестве отдельной категории выделяются земли сельскохозяйственного назначения.

В соответствии с пунктом 1 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Согласно статье 7 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, в том числе с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также на других землях и с иными несельскохозяйственными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов, за исключением размещения на землях, указанных в части 2 настоящей статьи; со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее - линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов; с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Как установлено арбитражным судом и не оспорено прокурором, в связи с использованием спорных земельных под горный отвод на основании постановления администрации муниципального образования "Дубенский район" от 03.07.2007 N 343 без изменения отраженного в государственном кадастре недвижимости вида их разрешенного использования, общество на основании постановления управления от 26.11.2012 N 36-07/91 привлечено к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ в виде штрафа в размере 40 000 рублей. Указанный штраф уплачен обществом в добровольном порядке, постановление от 26.11.2012 N 36-07/91 не обжаловалось.

26.11.2012 управлением обществу выдано предписание об устранении нарушений земельного законодательства путем изменения вида разрешенного использования земельных участков в соответствии с их фактическим использованием со сроком исполнения до 15.04.2013.

12.04.2013 управлением удовлетворено ходатайство общества о продлении срока исполнения предписания до 30.09.2013.

На основании подпункта "в" пункта 9 Положения о государственном земельном контроле, государственные инспектора по использованию и охране земель имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Пунктом 1.5 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30.06.2011 N 318 (далее - Административный регламент), также предусмотрено право государственных инспекторов по использованию и охране земель при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

Пунктом 17 Административного регламента на государственных инспекторов при проведении проверок возложена обязанность самостоятельно определять меры, необходимые для устранения нарушений земельного законодательства, и оценивать их соразмерность.

Согласно пункту 3.44 Административного регламента в предписании об устранении нарушений земельного законодательства, в числе прочего, указывается содержание нарушений и меры по их устранению; ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых нарушены.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 КоАП РФ.

Поскольку ранее общество уже было привлечено к ответственности на основании части 1 статьи 8.8 КоАП РФ и срок устранения данного нарушения на дату проведения прокуратурой повторной проверки не истек, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что если обязанность по устранению нарушения (за которое общество уже было привлечено к административной ответственности), к определенному сроку возложена на лицо, совершившее нарушение, предписанием органа, осуществляющего государственный надзор, привлечение общества к административной ответственности при повторном выявлении данного административного правонарушения возможно лишь по истечении срока, установленного указанным органом.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал прокурору в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного ссылка прокурора на решение Одоевского районного суда Тульской области от 25.01.2013 не имеет значения для рассмотрения настоящего дела, поскольку основанием для принятия данного решения послужили обстоятельства, за которое общество было привлечено к административной ответственности на основании постановления управления от 26.11.2012 N 36-07/91. Данным решением суд общей юрисдикции понудил общество прекратить деятельность по подготовке к строительству карьера по добыче полезных ископаемых на земельных участках сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами N 71:07:020101:159 и N 71:07:020101:164 до перевода земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, за исключением действий по выполнению пункта 6 Соглашения от 25.12.2012.

Оценивая акты от 03.10.2012 и 05.03.2013 в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что учитывая конкретные обстоятельства, установленные в рамках настоящего дела, они не являются доказательствами, подтверждающими факт совершения обществом нового административного правонарушения, аналогичному ранее совершенному.

При этом из акта от 05.03.2013 следует, что обществом на спорных земельных участках произведены действия, направленные на исполнение пункта 6 Соглашения от 25.12.2012.

Вывод суда первой инстанции об отсутствии у прокуратуры оснований для проведения проверки не имеет правового значения для рассмотрения настоящего дела, в котором оспаривается правомерность постановления административного органа о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 24.07.2013 по делу N А68-3709/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Заикина

Судьи

Н.В. Еремичева Е.Н. Тимашкова