Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2013 г. N 13АП-15542/13

г. Санкт-Петербург

16 сентября 2013 г.

Дело N А56-24276/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 11 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 сентября 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Шульга Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Федосеевой Е.С.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от заинтересованного лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-15542/2013)

Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.07.2013

по делу N А56-24276/2013 (судья Синицына Е.В.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги", ОГРН 1037739877295, место нахождения: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2 (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 18.04.2013 по делу об административном правонарушении N 07-53-03/191 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 01.07.2013, вынесенным в порядке упрощенного производства, заявленное обществом требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда от 01.07.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, материалами дела подтверждается, что ОАО "РЖД" имело реальную возможность принять необходимые и предусмотренные законом меры для своевременного исполнения предписания, проведения оценки уязвимости, а также разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности. Таким образом, по мнению подателя жалобы, в действиях общества имеется событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ. Управление заявило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие его представителя.

Управление и общество, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направили.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон.

В отзыве на апелляционную жалобу ОАО "РЖД" просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения и рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие представителя общества.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением, на основании распоряжения начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 25.03.2013 N 293-р проведена внеплановая документарная проверка в отношении железнодорожного вокзала Воркута Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - вокзал Воркута) по исполнению предписания УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора об устранении выявленных нарушений от 22.10.2012 N 07-44-03/493.

В ходе проведения проверки установлено, что открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" предписание в срок до 22.03.2013 не выполнено в полном объеме, а именно:

- не разработан, не утвержден в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Воркута - подразделения Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" и не приступили к его реализации, что является нарушением пункта 2 "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" утвержденного Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34; пунктов 5.7, 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее по тексту Требований).

Выявленный факт невыполнения предписания зафиксирован в акте проверки от 10.04.2013 N 07-46-03/221.

По факту невыполнения в установленный срок предписания, в отношении общества составлен протокол от 15.04.2013 года N 07-45-03/136 об административном правонарушении, предусмотренном частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Постановлением от 18.04.2013 по делу об административном правонарушении N 07-53-03/191 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ и ему назначено административное наказание в административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "РЖД" оспорило его законность в судебном порядке.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы Управления в связи со следующим.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, железнодорожный вокзал Воркута (объект транспортной инфраструктуры) внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 30.05.2011 под реестровым номером ЖВД 116155 с присвоением 2 категории. Уведомление о включении в реестр категорированных ОТИ получено обществом 31.05.2011.

Таким образом, общество было обязано обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 30.08.2011, и в срок до 30.11.2011 разработать и утвердить план транспортной безопасности.

Установив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 22.10.2012 N 07-44-03/493 обязало общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства (разработать и утвердить план транспортной безопасности) в срок до 22.03.2013.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Факт неисполнения обществом предписания Управления установлен административным органом, судом первой инстанции и обществом не оспаривается.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях общества вины во вменяемом правонарушении, при этом суд правомерно исходил из следующего:

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований, а также пункта 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34), план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

Согласно части 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Согласно пункту 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87 (редакции, действовавшей до 13.09.2011), оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", на основании методик проведения оценки уязвимости с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. При этом, соответствующие методики проведения оценки уязвимости были утверждены Приказом Федерального агентства от 25.10.2011 N 515.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации 26.07.2011 N 199, в Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" в целях исключения избыточного нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внесено следующее изменение:

"В пункте 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств слова "на основании методик проведения оценки уязвимости" исключить".

Данный приказ вступил в силу с 13.09.2011.

Таким образом, следует согласиться с доводами заявителя о том, что своевременному проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры в срок, установленный пунктом 5.7 Требований, с момента получения уведомления о включении железнодорожного вокзала Воркута (объекта транспортной инфраструктуры) в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры препятствовала также неопределенность и избыточность нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которая была признана на законодательном уровне Министерством транспорта Российской Федерации, в связи с чем в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств были внесены соответствующие изменения.

Как следует из материалов дела, договор на проведение оценки уязвимости заключен обществом с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" только 16.11.2011 (по истечении 2-х месяцев с момента внесения соответствующих изменений в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств).

Вместе с тем, как правомерно указал суд первой инстанции, оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности за неисполнение предписания Управления от 22.10.2012 N 07-44-03/493. В этой связи для установления наличия вины в действиях общества необходимо установить, являлся ли предоставленный Управлением срок исполнения предписания (пять месяцев) достаточным для устранения допущенного нарушения, и имело ли общество в указанный в предписании срок реальную возможность выполнить предписанные требования.

Как установлено судом первой инстанции, фактически неисполнение обществом в срок предписания вызвано независящими от заявителя обстоятельствам, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328. Согласно условиям договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328 ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" обязано было провести работы по оценке уязвимости в срок до 31.12.2011 и общество при заключении договора не могло предположить, что контрагентом не будут в срок исполнены договорные обязательства. Дополнительными соглашениями от 27.01.2012, 15.06.2012 и 20.07.2012, 13.11.2012, 21.01.2013 к указанному договору срок выполнения работ продлен до 01.04.2013.

Из имеющейся у ОАО "РЖД" копии сопроводительного письма ООО "Интеллектуальные комплексные системы" N 17/10 результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Воркута представлены специализированной организацией в территориальное управление Росжелдора для утверждения 29.09.2012. Северо-Западное территориальной управление Росжелдора 09.10.2012 письмом N 99/12-деп возвратило результаты оценки уязвимости для устранения недостатков. Согласно полученному от ООО "Интеллектуальные комплексные системы" гарантийному письму N 10/13 результаты оценки уязвимости железнодорожных вокзалов переданы в территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта. Из отметки на копии сопроводительного письма ООО "Интеллектуальные комплексные системы" от 18.02.2013 N 23/02 следует, что результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Воркута в очередной раз представлены специализированной организацией в территориальное управление Росжелдора для утверждения 19.02.2013.

Фактически неисполнение обществом в срок предписания вызвано независящими от заявителя обстоятельствам, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328.

Отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для дальнейшей разработки субъектом транспортной инфраструктуры планов обеспечения транспортной безопасности объекта.

При этом, следует отметить, что замена контрагента на иную специализированную организацию в целях более быстрого проведения оценки уязвимости в данном случае не привела бы к исполнению предписания в срок, поскольку в случае замены контрагента оценка уязвимости проводилась бы заново, в то время как оценка уязвимости ОТИ и ТС является трудоемким мероприятием, а для исполнения предписания от 22.10.2012 N 07-44-03/493 необходимо провести не только оценку уязвимости, но и получить решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости, а затем разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. На все эти действия, как было указано выше, законодателем предоставлен срок до 6 месяцев (пункты 5.7 и 5.8 Требований). В связи с этим очевидно, что общество не смогло бы в установленный срок исполнить предписание Управления даже в случае принятия мер по замене контрагента по договору.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях общества вины в неисполнении в установленный срок предписания от 22.10.2012 N 07-44-03/493, а следовательно, и состава вмененного обществу правонарушения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал обстоятельства дела и принял решение в соответствии с нормами материального и процессуального права. Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного города Санкт-Петербурга и Ленинградской области города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.07.2013 по делу N А56-24276/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения

Судья

Л.А. Шульга