Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 сентября 2013 г. N 13АП-16070/13

г. Санкт-Петербург

16 сентября 2013 г.

Дело N А56-72602/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 09 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 сентября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Савицкой И.Г., Шульга Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Савеловой Д.О. по доверенности от 29.12.2012 N 37359-42

от заинтересованного лица: Асташенковой Е.И. по доверенности от 10.10.2012 N АБ/12173 10/10742

от третьего лица: 1) не явились-извещены( уведомление N 78355); 2) Лукьяновой И.В. по доверенности от 01.02.2013 N 81, Табала Д.Н. по доверенности от 09.01.2013 N 30;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-16070/2013) Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10.06.2013 г. по делу N А56-72602/2011 (судья Хохлов Д.В.), принятое

по заявлению Комитета по управлению городским имуществом

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу

третьи лица - 1) ООО "Металлопласт"; 2) ГУП "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости"

о признании недействительными решения и предписания антимонопольного органа

установил:

Комитет по управлению городским имуществом (191060, г.Санкт-Петербург, Смольный, далее - заявитель, КУГИ) обратился в Арбитражный суд г.Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (199004, г.Санкт-Петербург, В.О., 4-я линия, д.13, лит.А, далее - антимонопольный орган, Управление) от 22.09.2011 г. по делу N К03-141/11.

К участию в деле в качестве третьих лиц, на заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены ООО "Металлопласт" (191144, г.Санкт-Петербург, ул.Пушкинская, д.6) и ГУП "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" (191026, г.Санкт-Петербург, ул.Зодчего России, д.1-3, далее - ГУП "ГУИОН")

Решением суда первой инстанции заявленные Комитетом по управлению городским имуществом требования удовлетворены. Признаны недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.09.2011 г. по делу N К03-141/11.

Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу направило апелляционную жалобу, в которой просило решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы апелляционной жалобы по тем основаниям, что судом первой инстанции не в полном объеме исследованы доказательства по делу N К03-141/11 о нарушении антимонопольного законодательства, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, сделаны в результате неправильного применения норм материального права. КУГИ своим распоряжением от 03.08.2006 N 233-р предоставило исключительные полномочия отдельному хозяйствующему субъекту - ГУП "ГУИОН" по выполнению работ и оказанию услуг (оценка объектов недвижимости), рынок которых является конкурентным, что, влечет ограничение конкуренции на товарных рынках, поскольку иные хозяйствующие субъекты не допускаются к выполнению работ и оказанию услуг оценки недвижимости для государственных нужд в связи с непроведением в нарушение Федерального закона о размещении заказов, торгов, что приводит к нарушению части 1статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Представители заявителя и ГУП "ГУИОН" в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласились, возражения изложили в отзыве и просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представители ООО "Металлопласт" в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы общество извещено надлежащим образом.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Выслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд находит апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению.

Как видно из материалов дела, Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в связи с поступившим обращением ООО "Металлопласт" в отношении КУГИ возбудило дело N К03-141/11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Основанием для возбуждения дела явилось предоставление КУГИ своим распоряжением от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости" исключительных полномочий отдельному хозяйствующему субъекту - ГУП "ГУИОН" по выполнению работ и оказанию услуг (оценка объектов недвижимости), рынок которых является конкурентным.

По мнению антимонопольного органа, наделение ГУП "ГУИОН" исключительными полномочиями в части оценочной деятельности при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости, влечет ограничение конкуренции на товарных рынках, поскольку иные хозяйствующие субъекты не допускаются к выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд в связи с непроведением в нарушение Федерального закона о размещении заказов торгов.

Решением от 22.09.2011 по делу N К03-141/11 Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу признала в действиях Комитета по управлению городским имуществом нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 16.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в недопущении конкуренции при оценке объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" преимущественного права на его приобретение, путем предоставления исключительного права на проведение оценки указанных объектов на основании распоряжения КУГИ от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости" ГУП "ГУИОН", что может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг по оценке объектов недвижимости.

Комитету по управлению городским имуществом выдано предписание от 22.09.2011, которым предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего внести соответствующие изменения в приложение 7 к распоряжению КУГИ от 03.08.2006 N 233-р, исключив положение о наделении ГУП "ГУИОН" исключительными правами на проведение оценки объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом N 159-ФЗ от 22.07.2008 "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства_" преимущественного права на его приобретение.

Комитет по управлению городским имуществом, не согласился с указанными решением и предписанием антимонопольного органа по тем основаниям, что приложение 7 к распоряжению от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости" дополнено распоряжением КУГИ от 31.12.2008 N 265-р в соответствии с положениями Законов Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35, от 03.12.2008 N 748-137 и Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ. Указанные обстоятельства явились основанием для обращения в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, признавая недействительными решение и предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.09.2011 г. по делу N К03-141/11, посчитал, что в действиях КУГИ по принятию распоряжения от 03.08.2006 N 233-р, с учетом внесенных в него дополнений, отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку указанное распоряжение принято в соответствии с действующими на тот момент положениями Законов Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137, от 11.05.2006 N 223-35 и Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Апелляционный суд не согласен с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункты 2, 3 и 5).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", для квалификации актов и действий органов власти по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо, чтобы антимонопольный орган доказал, что такие акты, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции. При этом государственным органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие). Закрепленный в статье 15 Закона о защите конкуренции антимонопольный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" субъекты малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

В целях реализации Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ, принят Закон Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137 "О предоставлении имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга или в муниципальной собственности в Санкт-Петербурге".

Пунктом 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137 предусмотрено, что оценка рыночной стоимости недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом преимущественного права на его приобретение, осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга организацией, единственным учредителем которой является Санкт-Петербург, созданной для осуществления функций технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества на территории Санкт-Петербурга и осуществления оценочной деятельности.

Законом Санкт-Петербурга от 08.06.2009 N 235-50 на основании протеста прокурора пункт 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137 изложен в новой редакции, исключающей указание на субъект, выполняющий оценку, действие которой распространяется на отношения, возникшие с 01.01.2009.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд".

Частью 1 статьи 1 Федерального закона N 94-ФЗ установлен единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться:

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

В силу пункта 5 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (с учетом внесенных изменений Законом Санкт-Петербурга от 08.06.2009 N 235-50) предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию ряда услуг, в том числе по обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.

Во исполнение указанных положений Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 КУГИ дополнило распоряжение N 233-р приложением 7, регулирующим порядок взаимодействия КУГИ и ГУП "ГУИОН" при проведении оценки объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге, без проведения торгов на основании издаваемых им распоряжений о размещении заказа на оказание услуг способом у единственного исполнителя.

Вместе с тем, Комиссия УФАС по Санкт-Петербургу в деле N К03-161/11 рассмотрела вопрос на соответствие антимонопольному законодательству положения статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 и признала в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Указанные обстоятельства были предметом рассмотрения в арбитражном суде по делу N А56-63226/2011, которым дана надлежащая оценка.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 по делу А56-63226/2011, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.02.2013 выводы антимонопольного органа о несоответствии положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 антимонопольному законодательству признаны обоснованными.

Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" устанавливает единые требования к физическим и юридическим лицам, осуществляющим оценочную деятельность на территории Российской Федерации и равные права на осуществление указанной деятельности, в том числе и в случаях, когда проведение оценки является обязательным, и в нем отсутствуют нормы, предусматривающие проведение какой-либо оценки исключительно государственным предприятием или учреждением.

Закон Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137 "О предоставлении имущества, находящегося в собственности Санкт-Петербурга или в муниципальной собственности Санкт-Петербурга" также не содержит норм, устанавливающих исключительное право государственного предприятия или учреждения осуществлять оценку рыночной стоимости недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга.

Конкурентность данного рынка подтверждается письмом КУГИ от 17.04.2012 N 9993-7, содержащим список аттестованных оценщиков, которые привлекаются ГУП "ГУИОН" с целью проведения оценки имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, то есть ГУП "ГУИОН" является заказчиком выполнения работ по оценке объектов недвижимости у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), что противоречит положениям статьи 55 Закона N 94-ФЗ.

Таким образом, при наличии конкурентного рынка товаров (работ, услуг) наделение исключительными полномочиями хозяйствующего субъекта по выполнению работ и оказанию услуг влечет недопущение конкуренции за право выполнения работ, оказания услуг для государственных нужд Санкт-Петербурга вследствие непроведения торгов в соответствии с Законом N 94-ФЗ, что приводит к ограничению конкуренции на товарных рынках и создает необоснованное препятствие осуществлению деятельности другим хозяйствующим субъектам на соответствующих товарных рынках, что нарушает статью 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Поскольку решение и предписание УФАС по Санкт-Петербургу по делу N К03-161/11 арбитражным судом признаны законными, а положения статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35(в редакции от 08.06.2009) не соответствующими Федеральному закону о защите конкуренции и Федеральному закону о размещении заказов, то положения статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 не подлежат применению.

Следовательно, УФАС по Санкт-Петербургу правомерно признало принятое КУГИ распоряжение от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (с учетом внесенных дополнений от 31.12.2008) при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости", наделяющее исключительными полномочиями отдельный хозяйствующий субъект - ГУП "ГУИОН" по оценке недвижимости, не соответствующим Федеральному закону N 159-ФЗ, Федеральному закону N 94-ФЗ, Федеральному закону N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" и действия КУГИ обоснованно признаны нарушающими часть 1 статьи 15 Федерального закона от 16.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поскольку судом апелляционной инстанции не установлено несоответствие оспариваемых ненормативных правовых актов УФАС по Санкт-Петербургу Законам N 135-ФЗ, N 94-ФЗ и N 159-ФЗ, следовательно, решение и предписание антимонопольной службы не нарушают права заявителя и, у суда отсутствуют основания для признания их недействительными.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 10 июня 2013 года по делу N А56-72602/2011 отменить.

Комитету по управлению городским имуществом в удовлетворении заявления о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 22.09.2011 по делу N К03-141/11, отказать.

Председательствующий

Г.В. Борисова

Судьи

И.Г. Савицкая Л.А. Шульга