Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2010 г. N 04АП-5396/09

г. Чита

10 марта 2010 г.

Дело N А19-16398/2008

Резолютивная часть постановления объявлена 02 марта 2010 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 марта 2010 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Доржиева Э.П., судей Ячменева Г.Г., Рылова Д.Н., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Паньковой Н.М., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области на решение Арбитражного суда Иркутской области от 18.11.2009, принятое по делу N А19-16398/2008, по заявлению Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом к Администрации Иркутского района, Федеральному государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования "Иркутская государственная сельскохозяйственная академия" о признании постановления недействительным, (суд первой инстанции Дягилева И.П.),

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от ответчиков: не явились, извещены.

установил:

Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Администрации Иркутского района, Федеральному государственному образовательному учреждению высшего профессионального образования "Иркутская государственная сельскохозяйственная академия" о признании недействительным постановления главы Иркутского района от 04.10.2007 N 4514 "О внесении изменения в пункт 2 постановления главы Иркутского района от 18.10.2002 N 2457".

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 12.02.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 15.06.2009 решение суда первой инстанции отменено, дело передано на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении решением Арбитражного суда Иркутской области от 18.11.2009 в удовлетворении заявленных требований отказано. В обоснование суд указал, что Постановление от 18.10.2002 N 2457 принято Главой Администрации Иркутского района в пределах предоставленных ему полномочий, соответственно именно этот орган вправе вносить изменения в принятый им правовой акт. Доказательств изъятия части земельного участка оспариваемым постановлением не представлено.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, заявитель обратился с апелляционной жалобой, просит решение отменить, принять новый судебный акт. В обоснование указывают, что согласно п.1 ст.3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" спорный участок с 01.07.2006 был разграничен в пользу Российской Федерации как предоставленный федеральному учреждению. В силу п.2 ст.9 Земельного кодекса РФ управление и распоряжение федеральными земельными участками осуществляет Российская Федерация. Администрация Иркутского района имеет полномочия только в отношении земельных участков, находящих в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена. Следовательно, даже в случае приведения оспариваемым постановлением в соответствие с кадастровым планом, как указывает администрация, то такое приведение в силу п.2 ст.9 Земельного кодекса РФ и ст.209 Гражданского кодекса РФ должен был осуществлять заявитель, поскольку земельный участок на момент принятия оспариваемого постановления уже относился к федеральной собственности. Таким образом, глава Иркутского района вышел за пределы полномочий и нарушил право заявителя на управление и распоряжение земельным участком. Судом первой инстанции необоснованно применены положения ст.79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и п.26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", поскольку они касаются только нормативных правовых актов. При этом нормативный правовой акт и ненормативный правовой акт по своей юридической природе являются разными категориями.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 52042 от 08.02.2010. Представитель Администрации Иркутского района в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением N 52040 от 09.02.2010. Представитель ФГОУ ВПО "Иркутская государственная сельскохозяйственная академия" в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовыми уведомлениями N 52043 от 08.02.2010 и N 52041 от 09.02.2010. Руководствуясь пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть жалобу в отсутствие надлежащим образом извещенных лиц, участвующих в деле.

Дело рассматривается в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела и проверив соблюдение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Согласно государственному акту на право пользования землей от 20.01.1993 учхозу Оекское Иркутского сельскохозяйственного института в бессрочное пользование предоставлен земельный участок, площадью 29694 га для сельскохозяйственного производства.

Постановлением главы Иркутского района от 18.10.2002 N 2457 "О предоставлении ФГОУ ВПО "ИрГСХА" в постоянное (бессрочное) пользование земельного участка для сельскохозяйственного производства" в соответствии со статьями 20, 35, 53 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", подпунктом 1.3 статьи 36 Устава Иркутского районного муниципального образования, на основании заявлений ФГОУ ВПО "ИрГСХА", государственного унитарного предприятия учебно-опытного хозяйства "Оекское" ИрГСХА прекращено право постоянного (бессрочного) пользования ГУП УОХ "Оекское" ИрГСХА земельным участком площадью 29694 га.

Пунктами 2, 3 постановления ФГОУ ВПО "ИрГСХА" из земель, находящихся в государственной собственности, в постоянное (бессрочное) пользование предоставлен земельный участок, площадью 29671 га, расположенный в районе с. Оек для сельскохозяйственного производства; поручено провести государственный кадастровый учет предоставляемого земельного участка, обеспечить государственную регистрацию права постоянного (бессрочного) пользования на землю.

04.10.2007 главой Иркутского района принято постановление N 4514 "О внесении изменений в п. 2 постановления главы Иркутского района от 18.10.2002 N 2457". Данным постановлением в соответствии со статьями 24, 25 Устава Иркутского районного муниципального образования, на основании представленных документов, заявления представителя ФГОУ ВПО "ИрГСХА", постановления главы Иркутского района от 18.10.2002 N 2457 и кадастрового плана земельного участка в пункт 2 постановления от 18.10.2002 N 2457 внесено изменение следующего содержания: вместо слов "предоставить ФГОУ ВПО "ИрГСХА" из земель, находящихся в государственной собственности в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок, площадью 29671 га - земли сельскохозяйственного назначения, в том числе пашни - 14131 га, сенокос - 946 га, пастбищ - 2890 га, других угодий - 11704 га, расположенный в районе с. Оек для сельскохозяйственного производства" следует читать "предоставить ФГОУ ВПО "ИрГСХА" из земель, находящихся в государственной собственности в постоянное (бессрочное) пользование земельный участок, площадью 29358,46 га - земли сельскохозяйственного назначения, расположенный в границах участка, почтовый адрес ориентира - Иркутская область, Иркутский район, северная часть Иркутского района, для сельскохозяйственного производства".

Считая постановление главы Иркутского района от 04.10.2007 N 4514 не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права Российской Федерации, Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Согласно части 1 статьи 61 Земельного кодекса Российской Федерации ненормативный акт исполнительного органа государственной власти или ненормативный акт органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующий закону или иным нормативным правовым актам и нарушающий права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица в области использования и охраны земель, может быть признан судом недействительным.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно частям 2, 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие одновременно двух условий:

оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, лежит на органе, принявшем акт (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В соответствии со ст. 17 Земельного кодекса РФ в федеральной собственности находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Из содержания части 1 статьи 3.1 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 05.02.2007 N 53-ФЗ, действующей на момент вынесения оспариваемого постановления) следует, что в целях разграничения государственной собственности на землю к федеральной собственности относятся: земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации; земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти; иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли. В силу статьи 5 Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ настоящий Федеральный закон вступил в силу с 01.07.2006.

Исходя из указанных норм права Российская Федерация является собственником спорного земельного участка с 01.07.2006.

Согласно части 2 статьи 9 Земельного кодекса Российской Федерации управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральная собственность), осуществляет Российская Федерация.

В пункте 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" указано, что органы местного самоуправления уполномочены на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с п.1 ст.48 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Согласно п. 1.14 ч. 1 ст. 39 Устава Иркутского районного муниципального образования к полномочиям мэра района относится издание правовых актов по вопросам, отнесенным к полномочиям мэра района и администрации района.

Исходя из вышеуказанных нормативных актов, глава муниципального образования с 01.07.2006 не вправе принимать решения о распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности.

Из оспариваемого постановления следует, что, внося изменения в п.2 постановления от 18.10.2002 N 2457, главой Иркутского района была изменена площадь земельного участка, находящегося в государственной собственности и переданного в постоянное (бессрочное) пользование ФГОУ ВПО ИрГСХА с 29671 га до 29358,46 га.

Таким образом, внесение изменения в данном случае следует расценивать, как принятие фактически нового акта о площади предоставляемого земельного участка, тогда как п.1 ст.48 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. предусмотрена возможность только отмены или приостановления муниципального правового акта. Суд апелляционной инстанции полагает, что таким образом формулируя названую норму, законодатель исходил из того, что изменение муниципального акта фактически означает отмену ранее принятого акта и принятие в этой части нового решения.

Кроме того, согласно пункту 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" полномочия по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, были переданы органам местного самоуправления до их разграничения, а п.1 ст.48 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. "Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Таким образом, полномочия по отмене или внесению изменений в п.2 постановления от 18.10.2002 N 2457 не отнесены законом к компетенции главы муниципального образования.

Ссылка суда первой инстанции в данном случае на статью 79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" и пункт 26 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" является неправомерной, поскольку они касаются только нормативных правовых актов, и не могут быть применены к ненормативным правовым актам, обладающим иной правовой природой.

Доводы ответчика о том, что оспариваемое постановление было принято в целях приведения правового акта главы администрации и данных Государственного кадастрового учета в соответствие в части размера площади земельного участка, указанного в правоустанавливающем документе, фактически занимаемой площади, не могут быть приняты во внимание.

В силу вышеуказанных правовых норм с 01.07.2006 полномочия по управлению и распоряжению федеральными земельными участками осуществляет Российская Федерация. Следовательно, даже в случае необходимости приведения постановления главы муниципального образования в соответствие с данными кадастрового учета, это должен осуществлять уполномоченный орган по распоряжению государственным имуществом - Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Таким образом, глава Иркутского района при принятии оспариваемого постановления вышел за пределы полномочий и нарушил право заявителя на управление и распоряжение земельным участком.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции находит апелляционную жалобу обоснованной, решение суда первой инстанции подлежащим отмене на основании п.3 ч.2 ст.288 Арбитражного процессуального Кодекса РФ с принятием нового решения об удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьей 268, частью 2 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

1.Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18.11.2009 г., принятое по делу N А19-16398/2008, отменить, принять новое решение.

Заявленные требования Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области удовлетворить.

Признать недействительным постановление главы Иркутского района от 04.10.2007 N 4514 "О внесении изменения в п.2 постановления главы Иркутского района от 18.10.2002 N 2457" и не соответствующим ч.2 ст.9 Земельного Кодекса РФ, ч.1 ст.3.1 Федерального закона "О введении в действие Земельного Кодекса РФ".

Администрации Иркутского районного муниципального образования устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом по Иркутской области

2.Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

3.Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в течение 2-х месяцев с даты принятия.

Председательствующий

Э.П. Доржиев

Судьи

Г.Г. Ячменев Д.Н. Рылов