Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 сентября 2013 г. N 16АП-2449/13

г. Ессентуки

20 сентября 2013 г.

Дело N А15-591/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 20 сентября 2013 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Махачкалы УНД ГУ МЧС России по Республике Дагестан на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.06.2013 по делу N А15-591/2013 (судья Ш.М. Батыраев)

по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (ИНН 7708503727, ОГРН 1037739877295)

к отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Махачкалы УНД ГУ МЧС России по Республике Дагестан

о признании незаконным постановления о привлечении к административной ответственности от 07.03.2013 N 22,

При участии в судебном заседании представителя открытого акционерного общества "Российские железные дороги" - Магомедов Н.Г. по доверенности от 17.09.2012

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице его филиала - Махачкалинского территориального участка Северо - Кавказской Дирекции по тепловодоснабжению - структурного подразделения Центральной Дирекции по тепловодоснабжению (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением к отделу надзорной деятельности по Кировскому району города Махачкалы Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Дагестан (далее - заинтересованное лицо, отдел надзорной деятельности, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 07.03.2013 N 22 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частями 1, 3 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), и назначении административного штрафа в размере 150 000 рублей.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне административного органа привлечена Махачкалинская транспортная прокуратура.

Решением суда от 21 июня 2013 года постановление отдела надзорной деятельности по Кировскому району города Махачкалы Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Дагестан от 07.03.2013 N 22 о привлечении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей признано незаконным и отменено полностью.

Решение мотивированно тем, что общество было лишено возможности воспользоваться правами, предоставленными статьей 28.2 и 25.1 КоАП РФ, поскольку законный представитель не уведомлен, общество не могло возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

Не согласившись с принятым решением, отдел надзорной деятельности по Кировскому району города Махачкалы УНД ГУ МЧС России по Республике Дагестан обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на незаконность и необоснованность обжалуемого решения. Заявитель указывает, что административным органом приняты надлежащие меры по извещению лица, привлекаемого к административной ответственности.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Иные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.06.2013 по делу N А15-591/2013, следует оставить без изменения.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии с планом проверок на 2013 год и на основании распоряжения от 18.01.2013 N 20 отделом надзорной деятельности проведена плановая проверка в целях надзора за соблюдением обществом требований пожарной безопасности в здании структурного подразделения филиала общества, расположенном по адресу: г. Махачкала, ул. Комарова, 1.

В ходе проверки выявлены нарушения Правил противопожарного режима Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации 25.04.2012 N 390 (далее - ППРФ N 390), следующего характера:

- в административном здании:

Помещения здания не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (п.3 ст. 3 ФЗ "О пожарной безопасности");

Здание не оборудовано системой (установкой) оповещения людей о пожаре (п.3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п.3 таб. 2 разд. 11 НПБ 104-03, СП 3.13130.2009 таб. 2);

Деревянные конструкции чердачного помещения не обработаны огнезащитным составом (акт не представлен) (п.21 ППРФ N 390);

Не установлено по периметру кровли здания ограждение в соответствие с ГОСТ 25772 (п. 3 с. 4 ФЗ "О пожарной безопасности, п. 8.1 СНиП 21-01-97*);

Пожарный гидрат, расположенный на территории объекта находится в неисправном состоянии (п. 5.5 ППРФ N 390);

Потолок в коридоре первого этажа здания обшит горючим материалом (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п. 4.3.2 СП 1.13130.2009 ст. 52 ФЗ N 123);

Разработанные и вывешенные на видных местах схематические и поэтажны планы эвакуации людей при пожаре не соответствуют требованиям ГОСТ Р 12.2.143-2002 (п. 7 ППРФ N 390);

Помещения здания не обеспечены потребным количеством огнетушителей согласно приложению N 1 и N 2 (п. 70 ППРФ N 390);

Электрическая лампочка не оборудована плафоном закрытого исполнения в кабинете мастера (п. 42 ППРФ N 390);

Не закрыта защитной изоляционной крышкой электро-распредкоробка в кабинете приемной (п. 42 ППРФ N 390);

На огнетушителях, расположенных на объекте, не нанесены белой краской порядковые номера (п. 475 ППРФ N 390);

Не заведены паспорта на каждый огнетушитель, установленные на объекте ( п. 475 ППРФ N 390);

Не заведен журнал учета первичных средств пожаротушения (огнетушителей) (п.478 ППРФ N 390);

На объекте защите отсутствует и не утверждена инструкция о мерах пожарной безопасности в соответствии с требованиями правил противопожарного режима (п.2 ППРФ N 390);

Не предусмотрены ограждения с перилами лестницы выхода на чердак (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п. 4.3.4 СП 13130.2009);

- в котельной:

Помещения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", СП5.13120.2 009 прил. А);

На дверцах шкафов пожарных кранов не указаны: буквенный индекс ПК, порядковые номера и номер вызова пожарной охраны 01 (п.3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п. 4.15 НПБ 151-00):

Пожарные шкафы не оборудованы поворотными кассетами (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п. 3.8 * НПБ 151-00);

Конструкция пожарного шкафа не обеспечена естественной вентиляцией (п.3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", п. 4.9 НПБ 151-00);

Не производится перекатка рукавов на новую скатку (акты не представлены) (п. 57 ППРФ N 390);

Не проверяется работоспособность внутреннего противопожарного водопровода не реже 2 раз в год (весной и осенью) (п. 55 ППРФ N 390);

На огнетушителях, расположенных в помещениях, не нанесены белой краской порядковые номера (п. 475 ППРФ N 390);

Не заведены паспорта на каждый огнетушитель, установленный в помещении (п.475 ППРФ N 390);

Электрическая лампочка не оборудована плафоном закрытого исполнения в помещении (п. 42 ППРФ N 390);

- в цехе

Помещения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", СП 5.13130.2009 прил. А);

Помещения здания не обеспечены потребным количеством огнетушителей согласно приложениям N 1 и N 2 (п. 70 ППРФ N 390);

В помещениях отсутствуют инструкции о мерах пожарной безопасности в соответствии с требованиями правил противопожарного режима (п. 2 ППРФ N 390);

Электрическая лампочка не оборудована плафоном закрытого исполнения в помещении сварочного цеха (п. 42 ППРФ N 390);

Огнетушитель в пожарном щите, расположенного у здания цеха, находится в неисправном состоянии (п. 478 ППРФ N 390);

В помещении транспортного цеха огнетушители, отправленные на перезарядку, не заменены соответствующим количеством заряженных огнетушителей (п. 471 ППРФ N 390);

В помещениях цехов отсутствуют контейнеры из негорючего материала с закрывающейся крышкой для сбора использованного обтирочного материала (п. 27 ППРФ N 390);

Электрическая лампочка не оборудована плафоном закрытого исполнения в помещении токарного цеха (п. 42 ППРФ N 390);

Огнетушитель, расположенный в помещении токарного цеха, находится в неисправном состоянии (п. 478 ППРФ N 390);

- в боксе

Помещения не оборудованы автоматической пожарной сигнализацией (п. 3 ст. 4 ФЗ "О пожарной безопасности", СП 513130 2009);

Огнетушитель, расположенный в помещении бокса, находится в неисправном состоянии (п. 478 ППРФ N 390);

Открыто проложены электрические провода в помещениях (п. 42 ППРФ N 390);

Допускается хранение товаров на расстоянии менее 0,5 метров от светильников в помещениях (п. 343 ППРФ N 390);

Отсутствует на дверях помещений обозначение их категорий по взрывопожарной и пожарной опасности, а так же класс зоны в соответствии с главами 5,7 и 8 Федерального закона "Технический регламент о пожарной безопасности" (п. 20 ППРФ N 390);

В некоторых помещениях электровыключатели установлены на горючем основании (п. 42 ППРФ N 390).

Нарушения зафиксированы в акте проверки от 30.01.2013 N 20.

По данному факту в отношении общества составлены протоколы об административных правонарушениях от 28.02.2013 N 50,51,52.

07.03.2013 по итогам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении отделом надзорной деятельности вынесено постановление N 22 о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на должностных лиц - от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Требования пожарной безопасности, обязательные для применения и исполнения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и их должностными лицами, установлены в Правилах пожарной безопасности Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 N 313 (далее - ППБ 01 - 03), в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, а также Правилами противопожарного режима Российской Федерации от 25.04.2012 N 390.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон о пожарной безопасности) пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров, требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно части 2 статьи 37 Закона о пожарной безопасности организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

В силу статьи 37, части 1 статьи 38 Закона о пожарной безопасности руководители организаций обязаны, в частности, соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Руководители организаций осуществляют непосредственное руководство системой пожарной безопасности в пределах своей компетенции на подведомственных объектах и несут персональную ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Материалами дела подтверждается факт наличия в действиях подразделения составов административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частями 1,3,4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Статья 28.2 КоАП РФ устанавливает определенные требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения, которые призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. В частности, в протоколе отражается объяснение законного представителя юридического лица по поводу вменяемого правонарушения (часть 2); при составлении протокола названному лицу разъясняются его права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чем делается запись в протоколе (часть 3); указанному лицу должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении и представления объяснений и замечаний по содержанию протокола (часть 4); это лицо должно подписать протокол, а в случае отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись (часть 5); копия протокола об административном правонарушении вручается под расписку законному представителю юридического лица (часть 6).

Согласно части 2 статьи 25.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, привлекаемого к ответственности. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем его уведомлении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии с пунктами 2, 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ об административных правонарушениях при рассмотрении дела об административном правонарушения подлежит установлению факт явки законного представителя юридического лица, выясняется, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке и причины неявки участников производства по делу и после этого принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Из приведенных норм следует, что лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола, рассмотрении дела об административном правонарушении. Протокол может быть составлен, дело - рассмотрено в отсутствие этого лица при условии надлежащего извещения о совершении данных процессуальных действий.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в пунктах 10 и 24 постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Протоколы об административных правонарушениях от 28.02.2013 N 50,51,52 составлены и оспариваемое постановление вынесено отделом надзорной деятельности в одностороннем порядке без участия законного представителя общества.

В качестве доказательства извещения общества о времени и месте составления протоколов об административных правонарушениях отделом надзорной деятельности представлено письмо - уведомление от 22.02.2013 N 4-11-50/62, в котором указано, что в 16 часов 28.02.2013 необходимо явиться для участия в составлении протоколов об административных правонарушениях.

Данное письмо адресовано начальнику структурного подразделения филиала общества Кадырову А.П. и согласно отчету о доставке факса получено адресатом 22.02.2013.

Письмом от 28.02.2013 N 4-11-50/77 отдел надзорной деятельности сообщает, что рассмотрение административного дела по указанным протоколам состоится в 16 часов 30 минут 07.03.2013.

Данное письмо также направлено начальнику структурного подразделения филиала общества Кадырову А.П. и получено секретарем Муртазалиевой 04.03.2013.

В силу норм части 1 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители.

Законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

В пункте 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 N 46 разъяснено следующее.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В соответствии с КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 Кодекса).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ от 22.09.2012 местом нахождения общества является город Москва, улица Басманная Н., 2. Лицом, имеющим право без доверенности действовать от имени общества (руководитель), является президент Якунин В. И.

Как видно из материалов дела, доказательства направления по юридическому адресу общества уведомления о дате составления протоколов об административных правонарушениях и уведомления о времени и месте рассмотрения административного дела отдел надзорной деятельности не представил.

Протоколы об административных правонарушениях от 28.02.2013 составлены без участия законного представителя общества, доказательство извещения которого о дате составления протоколов отсутствует.

Протоколы об административных правонарушениях, составленные с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, не могут служить основанием для привлечения общества к административной ответственности.

Оспариваемое постановление также вынесено отделом надзорной деятельности в отсутствие законного представителя общества, не извещенного надлежащим образом о дате и времени рассмотрения материалов административного дела.

Материалы дела подтверждают, что общество было лишено возможности воспользоваться правами, предоставленными статьей 28.2 и 25.1 КоАП РФ, поскольку не могло возражать и давать объяснения по существу предъявленных обвинений, а также воспользоваться помощью защитника.

Данные нарушения носят существенный и неустранимый характер и являются основанием для отмены и признания незаконным обжалуемого постановления административного органа.

Довод апелляционной жалобы о том, что административным органом приняты надлежащие меры по извещению лица привлекаемого к административной ответственности - не соответствует материалам дела, так как в деле отсутствуют доказательства надлежащего извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Довод апелляционной жалобы о том, что в силу имеющейся переписки между органами МЧС и ОАО "РЖД" законным представителем при проверках является сотрудник структурного подразделения, наделенный доверенностью, подписанной руководителем общества, отклоняется. В данном случае речь идет не о порядке проведения контрольных мероприятий в соответствии с законодательством о проведении проверок (в том числе и Регламентом), а о соблюдении процедуры административного производства, предусмотренной КоАП РФ, при которой обязательным требованием является уведомление законного представителя (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Доказательств уведомления законного представителя суду не представлено. Межведомственная переписка и соглашения о допуске лиц, имеющих общую доверенность, не отменяют обязанности исполнять требования части 2 статьи 25.4 КоАП РФ.

Ссылка административного органа на то, что в ходе составления протокола принимал участие представитель общества отклоняется так как доверенность, выданная в порядке передоверия, руководителю структурного подразделении филиала общества Кадырову А.П., носит общий характер и не предусматривает права на участие в конкретном административном деле, следовательно, не может свидетельствовать об извещении общества о совершении указанных процессуальных действий.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.06.2013 по делу N А15-591/2013.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 21.06.2013 по делу N А15-591/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова