Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 г. N 20АП-5214/13

г. Тула

23 сентября 2013 г.

Дело N А54-257/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16.09.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 23.09.2013.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Тиминской О.А. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д., при участии от заявителя - открытого акционерного общества "Строительное управление Московского военного округа" (г. Москва, ИНН 7705892313, ОГРН 1097746387111) - Шиндина А.В. (доверенность от 28.12.2012 N 46/ЮК/100), в отсутствие представителей ответчика - Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области (г. Рязань, ИНН 6234010728, ОГРН 1046209031384) и третьего лица - Управления контроля и административно-технического надзора аппарата администрации города Рязани (г. Рязань), извещенных надлежащим образом о дате и времени судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области на решение Арбитражного суда Рязанской области от 16.07.2013 по делу N А54-257/2013 (судья Стрельникова И.А.), установил следующее.

Открытое акционерное общество "Строительное управление Московского военного округа" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением о признании незаконным предписания Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области (далее по тексту - ответчик, управление, Управление Росреестра по Рязанской области) об устранении нарушения земельного законодательства от 25.10.2012 N 81.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление контроля и административно-технического надзора аппарата администрации города Рязани.

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 16.07.2013 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что отсутствие в предписании конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства и не отвечает критерию исполнимости.

В апелляционной жалобе Управление Росреестра по Рязанской области просит данное решение суда отменить, ссылаясь на нарушение судом норм материального права, на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает на то, что согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки могут быть использованы в соответствии с двумя характеристиками: категорией и конкретным видом разрешенного использования, предусмотренным для данной категории, а не любым произвольно выбранным правообладателем. Оспариваемое предписание, по мнению управления, отвечает критерию исполнимости.

ОАО "Строительное управление Московского военного округа" и Управление контроля и административно-технического надзора аппарата администрации города Рязани отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, ОАО "Строительное управление Московского военного округа" принадлежит на праве собственности земельный участок с кадастровым номером 62:29:0090010:8, общей площадью 11 968 кв. м, расположенный по адресу: г. Рязань, городок Октябрьский (Железнодорожный округ), категории земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: обслуживание зданий и сооружений.

Комиссией в составе сотрудников Управления контроля и административно-технического надзора аппарата администрации города Рязани 21.09.2012 составлен акт N 13-Ж обследования территорий, из которого следует: земельный участок с кадастровым номером 62:29:0090010:8 общей площадью 11 968 кв. м, принадлежащий на праве собственности открытому акционерному обществу "Строительное управление Московского военного округа", используется для размещения стоянки большегрузных автомашин и автозаправочной станции, то есть использование земельного участка не по целевому назначению.

Начальником отдела государственного земельного надзора, землеустройства и мониторинга земель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области - заместителем главного государственного инспектора Рязанской области по использованию и охране земель Трусовым В.И. 25.10.2012 в отношении общества вынесено предписание об устранении нарушений земельного законодательства N 81, согласно которому обществу в срок до 11.03.2013 предписано устранить допущенное нарушение и привести в соответствие с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации.

Полагая, что предписание нарушает права и законные интересы общества и не соответствует требованиям законодательства, ОАО "Строительное управление Московского военного округа" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Из анализа указанных процессуальных норм права следует, что для признания ненормативного акта недействительным либо действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному правовому акту и нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, в частности земельного контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Согласно подпункту "в" пункта 3 Положения о государственном земельном контроле, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689, Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 9 Положения о государственном земельном контроле, государственные инспектора по использованию и охране земель имеют право выдавать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

В силу пункта 1.5 Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденного приказом Минэкономразвития Российской Федерации от 30.06.2011 N 318, также предусмотрено право государственных инспекторов по использованию и охране земель при проведении проверок давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий.

При этом пунктом 17 Административного регламента на государственных инспекторов при проведении проверок возложена обязанность самостоятельно определять меры, необходимые для устранения нарушений земельного законодательства, и оценивать их соразмерность.

В соответствии с пунктом 3.44 Административного регламента в предписании об устранении нарушений земельного законодательства, в числе прочего, указывается содержание нарушений и меры по их устранению; ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых нарушены.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как установлено судом и следует из оспариваемого предписания от 25.10.2012 по делу N 81 ОАО "Строительное управление Московского военного округа", в нем содержится указание на то, что земельный участок с разрешенным использованием: обслуживание зданий и сооружений, используется обществом не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Согласно пункту 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на ряд категорий: земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов, земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса.

В силу пункта 2 статьи 7 ЗК РФ вышеуказанные земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

В соответствии с пунктом 2 статьи 8 ЗК РФ категория земель указывается, в частности, в документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Статьей 42 ЗК РФ предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно части 1 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу 2 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются соответствующим правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что при наличии утвержденных правил землепользования и застройки вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных градостроительным регламентом основных и вспомогательных видов разрешенного использования для соответствующей территориальной зоны выбирается соответствующим правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Согласно абзацу 1 части 3 статьи 85 Земельного кодекса градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (абзац 2 части 3 статьи 85 ЗК РФ).

Как справедливо отмечено судом первой инстанции, определяющим фактором при отнесении земельного участка к той или иной группе видов разрешенного использования является установление видов деятельности, при осуществлении которых используется соответствующий объект недвижимости, расположенный на данном земельном участке.

Судом установлено, что в оспариваемом предписании не изложено нормативное обоснование того, что данный земельный участок не может быть использован в целях, которые должностное лицо считает нарушением.

Из содержания текста оспариваемого предписания не усматривается какие именно мероприятия должно осуществить общество для устранения выявленных нарушений.

В нем также отсутствуют и ссылки на какие-либо доказательства, подтверждающие нарушения, из представленных фотографий вывод о допущенных обществом нарушениях сделать невозможно.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что материалами дела не подтверждается использование обществом принадлежащего ему на праве собственности земельного участка не по целевому назначению (не в соответствии с разрешенным использованием). Судом также обоснованно обращено внимание на имеющиеся на участке многочисленные объекты недвижимости, принадлежащие обществу (сети, заправочный комплекс, резервуары, административное здание и др.) для эксплуатации которых фактически и используется участок. Нахождение на участке нескольких автотранспортных средств само по себе не свидетельствует о его нецелевом использовании.

Отсутствие в предписании конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений исключает возможность установления соответствия изложенных в нем требований положениям действующего законодательства и не отвечает критерию исполнимости.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое предписание противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, и обоснованно удовлетворил заявленные обществом требования.

Принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, влекущих по правилам части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации отмену судебного акта, апелляционной инстанцией не выявлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 16.07.2013 по делу N А54-257/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

О.А. Тиминская В.Н. Стаханова