Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2013 г. N 01АП-5220/13

г. Владимир

25 сентября 2013 г.

Дело N А11-7146/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 сентября 2013 года.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Родиной Т.С.,

судей Назаровой Н.А., Казаковой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания

секретарем судебного заседания Горбатовой М.Ф.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.06.2013 по делу N А11-7146/2012, принятое судьёй Ушаковой Е.П., по иску открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания", г. Нижний Новгород, к Владимирской области в лице Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области, г. Владимир, Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области, г. Владимир, при участии третьего лица - Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области, г. Владимир, о взыскании 69 258 000 руб.

В судебном заседании приняли участие представители:

от истца (заявителя) - открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания - Костюкова И.В. по доверенности от 01.03.2013 N 69-2013 (сроком действия до 31.12.2013), Гусева О.Г. по доверенности от 03.09.2013 N134-2013 (сроком действия до 31.12.2013);

от ответчиков:

- Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области - Наумова Л.В. по доверенности от 10.01.2013 N 001-Юр (сроком действия до 31.12.2013);

- Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области - Туткушбаева Н.А. по доверенности от 10.09.2013 N ДФБНП-301-10-41 (сроком действия 1 год);

от третьего лица - Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области - Меньшов М.А. по доверенности от 09.09.2013 N ДЦГ-4721-03 (сроком действия до 31.12.2013).

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил.

Открытое акционерное общество "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "ВВППК") обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с иском к Владимирской области в лице Департамента транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области (далее - Департамент транспорта) и Департамента финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области (далее - Департамент финансов) о взыскании за счет казны Владимирской области 69 258 000 руб. в возмещение убытков (потерь в доходах), возникших вследствие государственного регулирования тарифов на пассажирские пригородные перевозки на территории Владимирской области в 2011 году.

Исковые требования основаны на статьях 12, 15, 16, 309, 790, 1069, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федеральном законе от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", постановлении Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" и мотивированы неисполнением субъектом Российской Федерации - Владимирской областью обязанности по возмещению из бюджета субъекта потерь в доходах перевозчика, возникших вследствие государственного регулирования тарифов на пассажирские пригородные перевозки на территории Владимирской области в 2011 году.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области.

Решением от 28.06.2013 иск отклонен.

Не согласившись с принятым решением, ОАО "ВВППК" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить судебный акт на основании пунктов 1, 3, 4 части 1, пункта 3 части 2 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права, а именно неправильным истолкованием Закона - статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Основной довод апелляционной жалобы сводится к несогласию с выводом о том, что Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области, являющийся исполнительным органом государственной власти области, уполномоченным осуществлять проведение единой политики в области государственного регулирования цен (и тарифов) в установленных сферах деятельности на территории субъекта, не принимал соответствующих актов об установлении тарифов для ОАО "ВВППК".

По мнению заявителя, регулирование тарифа произведено на основании письма Департамента от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06, которое имеет силу нормативного акта, и вывод суда об отсутствии правовых оснований для возложения на Владимирскую область убытков, возникших в результате государственного регулирования тарифов, не соответствуют обстоятельствам дела. Владимирской областью не было исполнено условие договора на организацию перевозок по регулированию тарифов на перевозки, что является мотивом для возникновения убытков.

Считает противоречащим пункту 4 информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами" вывод суда о необходимости самостоятельного оспаривания действия (бездействия) регулирующего органа по установлению либо отказу в установлении тарифа.

Резюмируя доводы жалобы, указывает на неправильное истолкование статьи 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Департамент финансов, бюджетной и налоговой политики администрации Владимирской области поддержал вывод суда об отсутствии соответствующих актов об установлении тарифа для ОАО "ВВППК" в 2011 году.

По его мнению, письмо Департамента от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06 не относится к нормативно-правовым актам, поскольку принято неуполномоченным и некомпетентным органом, не содержит обязательных предписаний императивного характера и не опубликовано.

Пояснил, что установление тарифа на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области произошло только на 2012 год в силу выполнения приказа ФСТ России от 19.08.2011 N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)". В соответствии с указанным Порядком субъект естественной монополии извещается о дате начала рассмотрения процедуры установления тарифа, по итогам которого принимается решение об установлении (изменении) тарифов, однако в спорный период такое решение не принималось и его копия в ФСТ России не направлялась.

Полагает, что разрешение вопроса о возникновении на стороне истца убытков, вызванных разницей между экономически обоснованными затратами на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении и фактически установленными тарифами, зависит от установления обстоятельств правильного применения органами, утвердившими тарифы, принципа экономической обоснованности при их установлении для истца (то есть от исследования нормативного правового акта на соответствие действующему законодательству).

Квалифицирующим признаком для применения ответственности по статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации являются незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления. Действия (бездействие) регулирующего органа по установлению либо отказу в установлении тарифа для истца последним в установленном порядке не оспорены и не признаны незаконными.

Департамент транспорта и дорожного хозяйства считает решение законным. Указывает, что согласно пунктам 10 и 18 постановления Правительства РФ от 05.08.2009 N 643 "О государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" порядок расчета тарифов, а также правила установления исключительных тарифов утверждаются соответственно ФСТ России и Правительством РФ. То есть установление тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении для ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" было возможно только при наличии правоустанавливающих документов на федеральном уровне. В связи с отсутствием порядка расчета тарифов, сборов и платы (индексов к действующему уровню тарифов, сборов и платы), утвержденного Федеральной службой по тарифам, администрация Владимирской области в 2011 году не осуществляла указанное государственное регулирование.

Доходы ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" от перевозок пассажиров по территории четырёх субъектов РФ, принятые к расчёту размера субсидии, составили 1 478 750,9 тыс. руб., а затраты соответственно 1 699 504,9 тыс. руб.

Суммарные значения доходов и затрат на перевозки организаций железнодорожного транспорта в расчёте размера субсидии не применяются.

Вместе с тем, согласно утверждённой губернатором Владимирской области методике расчёта размера субсидии, финансовый результат компании за 2011 год от перевозки пассажиров в пригородном сообщении без учета средств, направленных на возмещение недополученных доходов перевозчику из бюджетов соответствующих субъектов РФ в 2011 году, сложившийся по территории субъекта Российской Федерации, составил 220 754,042 тыс. руб., а размер субсидии, подлежащей перечислению 24 724,453 тыс. руб. (расчет субсидии приложение N 1).

Денежные средства в сумме 24 725 тыс. руб. предусмотрены в областном бюджете, с ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" 04.07.2012 заключен договор о предоставлении субсидий их бюджета Владимирской области на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении. Однако вследствие имеющихся неточностей в представленных отчетах компании бюджетные средства перевозчику до настоящего времени не перечислены, а некорректно оформленный отчет о потерях в доходах возвращен в установленном порядке ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" письмом Департамента транспорта и дорожного хозяйства от 11.07.2012 N ДТДХ-3569-06-18.

Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области возразил против доводов апелляционной жалобы. При этом пояснил, что впервые тариф на перевозки железнодорожным транспортом пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Владимирской области для ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" был установлен постановлением губернатора области от 26.12.2011 N 1466 и введен в действие с 10.01.2012. Письмо Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области о согласовании применения ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания", рассчитанной самой организацией платы за оказанные услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, не являлось осуществлением государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров в пригородном железнодорожном транспорте, а являлось только выражением согласия с наличием некой договорной цены, рассчитанной перевозчиком и применяемой им в договорных отношениях с потребителями в рамках заключенного администрацией области договора с ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания".

Указал, что заявленные ОАО "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" в суде расходы появились у предприятия не в связи с осуществлением государственного регулирования, а в связи с определением самим же истцом величины применяемой им в 2011 году цены. Цена в размере 15,2 руб., применяемая истцом в 2011 году, рассчитана путем индексации цены, применяемой в 2010 году предшествующим перевозчиком - Горьковской железной дорогой - филиалом ОАО "Российские железные дороги" в размере 13,8 руб. Указанная базовая цена по заявлению данного перевозчика является безубыточной. В связи с этим проиндексированная от нее цена также будет безубыточной. Таким образом, при применении данной цены покрываются все расходы перевозчика, связанные с осуществлением им соответствующей деятельности.

Утверждает, что администрация Владимирской области не пользовалась в 2011 году правом введения государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом, предоставленным постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 N 239, поэтому и обязанность по возмещению перевозчику убытков за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отсутствует.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Повторно рассмотрев в открытом судебном заседании дело, проверив доводы заявителя апелляционной жалобы, апелляционный суд не нашел оснований для отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ОАО "ВВППК" - организация, осуществляющая перевозку пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Нижегородской, Владимирской, Кировской областей и Республики Удмуртия. На территории Владимирской области ОАО "ВВППК" осуществляет перевозку пассажиров на полигоне Горьковской железной дороги - филиала ОАО "РЖД".

В соответствии с приказом ФСТ России от 06.04.2011 N 110-т в отношении ОАО "ВВППК" введено государственное регулирование деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок на территории Нижегородской, Владимирской, Кировской областей и Республики Удмуртия.

01 марта 2011 года между ОАО "ВВППК" (перевозчиком) и Департаментом транспорта и дорожного хозяйства администрации Владимирской области (организатором) был заключен договор N 66/2011 на организацию транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Владимирской области. Срок действия указанного договора был определен до 31 декабря 2011 года, действие договора распространено на отношения сторон, возникшие с 01 января 2011 года.

Согласно пункту 1.2 договора на транспортное обслуживание организатор поручил, а перевозчик принял на себя обязательство осуществлять транспортное обслуживание населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Владимирской области по тарифам, рассчитанным ОАО "ВВППК" и согласованным администрацией Владимирской области. В свою очередь, организатор обязался обеспечить предоставление из бюджета Владимирской области в 2011 году субсидий на возмещение потерь в доходах перевозчика, возникающих в случае установления тарифов на пассажирские пригородные перевозки железнодорожным транспортом на территории Владимирской области ниже экономически обоснованного уровня. Размер субсидий определяется на основании расчета экономически обоснованных затрат перевозчика (пункт 1.4 договора на транспортное обслуживание).

Истец суду первой инстанции пояснил, что тариф, по которому он осуществлял перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Владимирской области в 2011 году, согласован губернатором Владимирской области в соответствии с письмом Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06.

Материалы дела свидетельствуют о том, что согласование тарифа проводилось следующим образом: в письме от 25.12.2010 N 946 на имя губернатора Владимирской области ОАО "ВВППК" просило согласовать с 15.01.2011 тарифы на проезд пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области в пределах, действующих на Горьковской железной дороге, с индексацией 10,2% за одну 10-километровую зону: за 1-ю пригородную зону - 18 руб., со 2-й по 3-ю пригородные зоны - 16 руб., с 4-й по 14-ю пригородные зоны - 14 руб., последующие пригородные зоны - 12 руб. Среднее значение стоимости проезда одной 10-километровой зоны составит 15,2 руб.

В ответ на данное обращение Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области по поручению губернатора области Виноградова Н.В. письмом от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06 сообщил истцу о том, что заявленный им единый по области средний тариф за 1 зону в размере 15,2 руб. сопоставим с тарифами на перевозки пассажиров автомобильным транспортом, установленным на 2011 год на территории области. Предложенный размер тарифа с учетом позонной дифференциации согласован губернатором области.

Истец пояснил, что в соответствии с обязательствами, указанными в подпункте 2.1.6 договора на транспортное обслуживание, сопроводительным письмом от 03.03.2011 N 287 он направил в адрес Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области данные статистической, финансовой и бухгалтерской отчетности, сформированные согласно Методике расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной Приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 28.09.2010 N 235-т/1, необходимые для расчета экономически обоснованных затрат на перевозку пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по территории Владимирской области. В дальнейшем по запросам департамента цен и тарифов администрации Владимирской области сопроводительными письмами от 18.04.2011 N 451, от 01.06.2011 N 598 были направлены дополнительные документы.

По итогам проведенного 14.07.2011 совместного совещания департаментом цен и тарифов был признан за основу расчет экономически обоснованных затрат ОАО "ВВППК" по Владимирской области за 2011 год, сделанный экспертом департамента, согласно которому экономически обоснованные затраты определены в размере 292,47 млн. рублей, данные по пассажирообороту в расчете на год - 129,4 млн. пассажиро-км (письмо от 18.07.2011 N ДЦТ-3381-08-06).

В подтверждение надлежащего исполнения своих обязательств по договору на транспортное обслуживание истец ссылался на подписанные департаментом транспорта без замечаний акты приема оказанных услуг к указанному договору за период с января по декабрь 2011 года.

Постановлением губернатора Владимирской области от 29.11.2011 N 1335 утвержден Порядок предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение недополученных доходов, возникающих при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении (далее - Порядок).

В сроки, указанные в пункте 5 Порядка, истец сопроводительным письмом от 12.04.2012 N 520 направил в адрес департамента транспорта документы, подтверждающие недополученные в 2011 году доходы, возникшие при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Владимирской области.

В соответствии с замечаниями, указанными в письме департамента транспорта от 17.04.2012 N ДТДХ-1940-06-13, в отчет о недополученных доходах за 2011 год были внесены изменения. В дальнейшем замечаний, касающихся документов и информации, предоставленных для подтверждения размера недополученных ОАО "ВВППК" доходов, от департамента транспорта не поступало.

Согласно отчету, предоставленному истцом, размер недополученных доходов ОАО "ВВППК" при перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении по территории Владимирской области за 2011 год составил 69,258 млн.рублей. Расчет суммы недополученных доходов приведен в приложениях N 1, 2 к исковому заявлению. При этом затраты ОАО "ВВППК" на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении в 2011 году в общей сумме составили 1 709 965 тыс. рублей (приложение N 3 к исковому заявлению).

Истец пояснил, что указанная сумма затрат в силу пункта 3 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной Приказом ФСТ России от 28.09.2010 N 235-т/1 (далее - Методика расчета экономически обоснованных затрат), была определена истцом на основании данных бухгалтерского учета за 2011 год и данных, полученных в ходе ведения раздельного учета в соответствии с Порядком ведения раздельного учета доходов, расходов и финансовых результатов по видам деятельности, тарифным составляющим и укрупненным видам работ открытого акционерного общества "Российские железные дороги", утвержденным Приказом Минтранса России от 31.12.2010 N 311, необходимость применения которого вытекает из пункта 4 статьи 8 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях".

Истец также сообщил о том, что его бухгалтерская отчетность за 2011 год проверена аудитором - ООО "Аудит-проф НН" и согласно его мнению отражает достоверно во всех существенных отношениях финансовое положение организации ОАО "ВВППК" по состоянию на 31.12.2011, результаты ее финансово-хозяйственной деятельности и движения денежных средств за 2011 год в соответствии с установленными правилами составления бухгалтерской отчетности.

Из общей суммы затрат затраты ОАО "ВВППК" на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении по территории Владимирской области в 2011 году составили 288 490 тыс. рублей (приложение N 4 к исковому заявлению).

Затраты, относящиеся на Владимирскую область, определены истцом в соответствии с Методикой расчета экономически обоснованных затрат на основании информации бухгалтерской, статистической и налоговой отчетности, информации о затратах компании по всем видам деятельности, с выделением вида деятельности пассажирские перевозки в пригородном сообщении, расчета затрат на оплату труда, расчета амортизационных отчислений, расчета источников финансирования капитальных вложений, расчета прочих расходов, данных из договоров на услуги, оказываемые сторонними организациями, данных о маршрутах перевозок, об объемных показателях работы ОАО "ВВППК" по виду деятельности "пассажирские перевозки в пригородном сообщении" (раздел II Методики). Определение затрат, относящихся на субъект Российской Федерации Владимирскую область, осуществлялось исходя из актов приема оказанных услуг за период с января по декабрь 2011 года к договору на транспортное обслуживание. Обобщенная информация о затратах истца на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении по территории Владимирской области в 2011 году содержится в приложении N 7 к Методике расчета экономически обоснованных затрат.

В соответствии с отчетом о прибылях и убытках за 2011 год доходы ОАО "ВВППК" от деятельности по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в 2011 году в общей сумме составили 1 478 860 тыс. рублей. Из них доходы от деятельности по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области за 2011 год составили 219 231,8 тыс. рублей. Доходные поступления по Владимирской области определены по месту возникновения доходов (по станциям оформления проездных документов в соответствующем субъекте Российской Федерации), а также на основании отчетности о перевозках пассажиров и работе поездов пригородного сообщения, заключенных договоров на перевозку пассажиров и отчетных документов к ним (приложение N 5 к исковому заявлению).

Департамент транспорта, исходя из представленного истцом отчета о недополученных доходах за 2011 год, руководствуясь постановлением губернатора Владимирской области от 29.11.2011 N 1335, определил сумму субсидий, подлежащую возмещению истцу, в размере 24 725 тыс. рублей (письмо от 20.06.2012 N ДТДХ-3214-06-18).

Однако истец не согласился с указанной суммой субсидий.

Истец неоднократно направлял в адрес администрации Владимирской области письма с просьбами возместить недополученные доходы, а также с предложениями заключить договор о предоставлении субсидий на возмещение потерь в доходах истца (от 23.12.2011 N 1531, 20.10.2011 N 1229, 29.09.2011 N 1089, 28.09.2011 N 1085, 01.09.2011 N 1002, 28.07.2011 N 818).

01.12.2011, 06.08.2012 в адрес ответчика была направлены претензии с требованием возмещения потерь в доходах.

Указывая на то, что до настоящего времени не возмещены потери в доходах в размере 69,258 млн. рублей, возникших вследствие государственного регулирования тарифов на пассажирские пригородные перевозки на территории Владимирской области в 2011 году, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) решение вопроса организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Организация транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области относится к полномочиям администрации Владимирской области, осуществляемым за счет средств бюджета области.

Пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (в редакции от 29.12.2006) определено, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов участвуют в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, пунктом 3 которого предусмотрено, что государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий и контроля за применением указанных цен (тарифов).

При этом государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях, иными нормативными правовыми актами в установленной сфере деятельности и указанным выше положением (пункт 4, абзац 1 пункта 6 Положения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок при оказании услуг по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" предусмотрено, что потери в доходах перевозчика, возникшие в результате установления льгот и преимуществ по тарифам, сборам и плате на железнодорожном транспорте общего пользования на основании федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, возмещаются в полном объеме за счет средств соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения указанных потерь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 3.1 статьи 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ органам государственной власти субъекта Российской Федерации предоставлено право принимать законы, иные нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросу организации транспортного обслуживания населения железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Так, организационные, правовые и экономические основы организации пассажирских перевозок на территории Владимирской области определены в Законе Владимирской области от 06.04.2004 N 18-ОЗ (с последующими изменениями) "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Владимирской области" (далее - Закон Владимирской области N 18-ОЗ).

Согласно статье 4 указанного закона администрация Владимирской области, в том числе: утверждает в установленном порядке предельные тарифы на пассажирские перевозки транспортом общего пользования в пригородном сообщении; осуществляет организацию транспортных перевозок в соответствии с действующим законодательством; разрабатывает и утверждает методику расчета плана финансирования потерь в доходах перевозчиков; в пределах средств, предусмотренных в областном бюджете, компенсирует выпадающие доходы перевозчикам, выполняющим областной заказ; определяет организаторов пассажирских перевозок.

Постановлением главы администрации Владимирской области от 30.06.1995 N 220 "О регулировании цен и тарифов" (в редакции от 29.12.2010) определено, что фиксированные цены и тарифы устанавливаются на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации (абзац 5 пункта 1 Постановления). Департаменту цен и тарифов администрации области предписано обеспечить регулирование цен (тарифов) на указанные услуги и осуществлять контроль за соблюдением установленных цен (тарифов), надбавок и рентабельности (пункт 6 Постановления).

Согласно подпункту 2.1.6 Положения о Департаменте цен и тарифов администрации Владимирской области, утвержденного постановлением губернатора Владимирской области от 27.12.2005 N 766 (в редакции от 29.12.2010), департамент осуществляет полномочия по подготовке проектов нормативных правовых актов губернатора области по установлению предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении; готовит предложения по установлению: предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Таким образом, нормативно-правовыми актами Российской Федерации установлено, что при реализации субъектом Российской Федерации права на государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, у последнего возникает обязанность по возмещению перевозчику убытков за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Данный вывод подтверждается нормативно-правовыми актами субъекта - Владимирской области.

Пунктом 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере, а статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность возмещения Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Под убытками понимаются расходы, которые лицо произвело или должно будет произвести для восстановления его нарушенного права, а также утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб) и неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (пункт 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Для взыскания убытков в предмет доказывания входят противоправность поведения лица, наступление вреда, причинная связь между противоправным поведением (действием или бездействием) и наступлением вреда, вина причинителя вреда. При этом обязанность доказывания возложена на лицо, требующее возмещения убытков (истца).

Проанализировав и оценив в совокупности имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Департамент цен и тарифов администрации Владимирской области, являющийся исполнительным органом государственной власти Владимирской области, уполномоченным осуществлять проведение единой политики в области государственного регулирования цен (тарифов) в установленных сферах деятельности на территории Владимирской области, не принимал соответствующих актов об установлении тарифа для ОАО "ВВППК".

Более того, установил, что действия (бездействие) регулирующего органа по установлению либо отказу в установлении тарифа для истца последним в установленном порядке не оспорены и не признаны незаконными.

Анализ обстоятельств дела и представленных в дело доказательств позволил суду прийти к выводу о том, что, поскольку в 2011 году в отношении ОАО "ВВППК" субъектом не проводилось государственное регулирование тарифов на пассажирские пригородные перевозки, то отсутствуют правовые основания для возложения на субъект Российской Федерации - Владимирскую область убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов, и, как следствие, об отклонении исковых требований.

Оспариваемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Утверждение заявителя о том, что государственное урегулирование тарифов фактически произведено нормативно-правовым актом - письмом от 18.01.2011 N ДЦТ-89-04-06 отклоняется судом апелляционной инстанции.

Как следует из постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 года N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в действующем законодательстве пока отсутствует определение понятия "нормативный правовой акт". Вместе с тем в юридической доктрине принято исходить из того, что нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

В пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Постановлением губернатора области от 18.11.2011 N 1285 "Об утверждении Правил применения тарифов, сборов и платы, порядка опубликования и введения в действие установленных тарифов, сборов и платы и правил их применения, а также внесенных в них изменений на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области" определено, что тарифы, сборы, плата на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Владимирской области, а также правила их применения устанавливаются постановлением губернатора области, которое подлежит официальному опубликованию.

Согласно постановлению губернатора области от 27.12.2005 N 766 "Об утверждении Положения о департаменте цен и тарифов администрации Владимирской области" департамент готовит проекты нормативных правовых актов губернатора области по установлению предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа всеми видами общественного транспорта в городском и пригородном сообщении, но при этом не обладает полномочиями по установлению соответствующих тарифов (пункты 2.1.1 и 2.1.6 Положения).

В силу изложенного письмо Департамента не относится к разряду нормативно-правовых актов.

Что касается довода относительно несоответствия вывода суда в части отсутствия факта оспаривания действия либо бездействия регулирующего органа пункту информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами", апелляционный суд считает его юридически ошибочным, так как в данном пункте речь идет о ненормативно - правовом акте.

В пункте 6 указанного информационного письма разъяснено, что требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции, арбитражного суда.

Данное разъяснение соответствует правовой позиции, содержащейся в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.02.2012 N 14489/11, согласно которой возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные организацией убытки без исследования вопроса о соответствии закону или иному правовому акту акта государственного органа этого публично-правового образования, утвердившего спорные тарифы, не соответствует условиям, при наличии которых допускается возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов по правилам статей 16 и 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, повлияли бы на их обоснованность и законность либо опровергли выводы суда, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно пункту 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина по апелляционной жалобе относится на заявителя.

Руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 28.06.2013 по делу N А11-7146/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

Т.С. Родина

Судьи

Н.А. Назарова Н.А. Казакова