Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2013 г. N 16АП-2455/13

г. Ессентуки

25 сентября 2013 г.

Дело N А15-777/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 25 сентября 2013 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Эдиевой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по РД в Ахтынском районе на решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2013 по делу N А15-777/2013 (судья Тагирова З.Т.)

по заявлению администрации сельского поселения "село Мискинджа" о признании незаконным и отмене постановления Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по РД в Ахтынском районе от 15.03.2013 N 131-19-13 о наложении штрафа.

при участии в судебном заседании:

от Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по РД в Ахтынском районе: Зангаров М.Ш. по доверенности от 23.09.2013.

от администрации сельского поселения "село Мискинджа": глава администрации Алиев З.А. по удостоверению N 5 и представитель Вердиханов Р.И. по удостоверению от 09.01.2013 N 005.

УСТАНОВИЛ:

администрация сельского поселения "село Мискинджа" Докузпаринского района (с учетом уточнения к заявлению от 25.04.2013) (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Дагестан с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Дагестан в Ахтынском районе (далее - отдел управления, административный орган) от 15.03.2013 N 131-19-13 о наложении штрафа по статье 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в размере 250 000 рублей.

Решением суда от 28 июня 2013 года постановление Территориального отдела Управления Роспотребнадзора по Республике Дагестан в Ахтынском районе от 15 марта 2013 года N 131 -19-13 о наложении на администрацию сельского поселения "село Мискинджа" по статье 8.2 КоАП РФ штрафа в размере 250 000 рублей признано незаконным и отменено полностью.

Решение мотивированно нарушением процедуры привлечения лица к административной ответственности, выразившегося в отсутствии надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Не согласившись с принятым решением, Территориальный отдел Управления Роспотребнадзора по РД в Ахтынском районе обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает, что суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что проверка проведена в отсутствии законного представителя администрации. Представитель администрации был извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении о чем свидетельствует аудио и видео запись.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Администрация сельского поселения "село Мискинджа" представила отзыв на апелляционную жалобу, в котором она просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, как законное и обоснованное.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав представителей сторон, и проверив законность обжалуемого судебного акта в обжалуемой части с учетом согласия на это сторон в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2013 по делу N А15-777/2013, следует оставить без изменения.

Из материалов дела усматривается, что гражданка Магомедова Д.Б., работающая в филиале ФБУЗ ЦГ и Э по РД, обратилась с жалобой в ТО Управления Роспотребнадзора по РД В Ахтынском районе, ссылаясь на то, что на территории села Мискинджи в основном не установлены контейнера, с территории села не организован своевременный вывоз отходов. Рассмотрев заявление начальника отдела Касимова А.С. от 15.02.2013 о проведении внеплановой проверки с 21.03.2013 по 20.03.2013 в администрации сел.Мискинджа Докузпаринского района, прокурор Докузпаринского района 15.02.2013 принял решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

Начальник отдела управления издал распоряжение от 15.02.2013 N 13-19-008 о проведении в отношении администрации сельского поселения "село Мискинджа" Докузпаринского района внеплановой проверки с 21.02.2013 по 20.03.2013 с целью государственного надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Копия этого распоряжения 19.02.2013 вручена и.о. администрации Алиеву З.А. и направлена по почте и вручена администрации 25.02.22013.

Из акта проверки от 28.02.2013 N 035-19-13, составленного в 28.02.2013 в 14 час.00

мин., видно, что на основании распоряжения от 15.02.2013 N 13-19-008 начальником отдела Касимовым А.С. в присутствии главы администрации Алиева З.А., Вердиханова

Н.Н. с 27.02.2013 с 14 час.10 мин. по 16 час.30 мин по 28.02.2013 с 10 час.00 мин. по 4 час. 00 мин. проведена внеплановая выездная проверка в отношении администрации сельского поселения "село Мискинджа". В данном акте сделана начальником отдела управления запись о том, что и.о. главы администрации Алиев З.А. ознакомился с актом проверки, от получения копии и от всех подписей отказался.

Результаты проверки отражены в названном выше акте, подписанным специалистом Вердихановым Н.Н., и установлено следующее:

В селе Мискинджа сбор, размещение и накопление твердых бытовых отходов проводится с нарушением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами потребления и производства; отсутствует генеральная схема санитарной очистки территории; на территории села не устроены специальные площадки под размещение контейнеров для сбора и временного хранения твердых бытовых отходов; контейнеры для сбора мусора установлены на земле, территория вокруг них не убирается, сами мусосборники не промываются с кратностью не мене 1 раз в 10 дней; до сведения населения в доступной форме не доводится информация о графике выезда транспорта для вывоза мусора с мест их сбора или подворий; отсутствует утвержденный график вывоза мусора с территории поселения; твердые бытовые отходы складируются, накапливаются, размещаются на стихийных свалках, образовавшихся по территории села на берегу, протекающей по центру села речки, на участке возле трассы "Магарамкент - Рутул", напротив автостоянки, на склонах холмов возле спуска по трассе "Магарамкент-Рутул", по обе стороны от моста над речкой, по обе стороны и вверх по холму от родника "Лекьер-булах"; периодичность удаления твердых бытовых отходов с территории села не согласована с санитарно-эпидемиологической службой; территория села не убирается, что является нарушением пунктов 1,2, 2.2.1, 2.2.2 СанПин 42-128-4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест"; нарушаются водоохранные зоны ввиду выброса мусора в пойму и в воды, протекающие по селу речки, что является нарушением пункта 4.1.3 СанПин 2.1.5.980-00 "Гигиенические требования к охране поверхностных вод", статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"; отсутствует программа производственного контроля при обращении с твердыми бытовыми отходами, что является нарушением пункта 2.6 СанПина 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий".

28.02.2013 начальник отдела управления на основании указанного выше акта проверки составил протокол об административном правонарушении N 099-19-13 в отношении администрации по факту совершения административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Извещением от 28.02.2013, направленным вместе с протоколом об административным правонарушением от 28.02.2013 и врученным заявителю 12.03.2013, отдел сообщил администрации о рассмотрении протокола об административном правонарушении N 09919-13 от 28.02.2013 в 15 час.10 мин. 15.03.2013.

15.03.2013 начальник отдела управления в отсутствие представителя заявителя вынес постановление N 131 -19-13 о признании администрации сельского поселения "село Мискинджи" виновной в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ, и назначено наказание в виде административного штрафа в размере 250 000 рублей. Указанное постановление заказным письмом с уведомлением о вручении административный орган направил по почте администрации и вручено последней 25.03.2013.

Не согласившись с постановлением отдела от 15.03.2013 N 131-19-13, заявитель 02.04.2013 оспорил его в судебном порядке.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии со статьей 8.2 КоАП РФ Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Статьей 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ) установлено, что отходы производства и потребления, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (пункт 1); запрещается сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву (пункт 2); отношения в области обращения с отходами производства и потребления, а также опасными отходами и радиоактивными отходами регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации (пункт 3).

Правовые основы деятельности предприятий в области обращения с отходами производства и потребления регулируются Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ к отходам производства и потребления относятся остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства, при этом под "обращением с отходами" понимается не только деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, но и деятельность, в процессе которой образуются отходы.

Согласно статье 11 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами.

Субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ, может быть лицо, которое не соблюдает экологические и санитарно-эпидемиологические требования при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.

Из представленных заявителем по делу договора N 1 от 10.01.2012 (действует и на 2013 год), заключенного администрацией с МУП "УКХ и С" Докузпаринского района, и договора аренды автотранспортного средства от 01.04.2012 (со сроком действия до 01.04.2013), заключенного администрацией с гражданином Халиловым Н.Б., следует, что вывозом мусора, грунта, вторсырья, проведением земляных работ на объектах, относящихся к 1У-У категории опасности, на территории муниципального образования села Мискинджа, занимается МУП "УКХ и С" и гражданин Халилов Н.Б.

Отделом управления не осуществлена проверка деятельности названных выше лиц по соблюдению ими экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами и в материалах административного дела такие доказательства отсутствуют.

Административным органом допущены существенные нарушения процедуры привлечения администрации к административной ответственности, влекущие отмену оспариваемого постановления.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дела об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ (пункт 24 названного выше постановления).

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 17 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", суд при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности должен проверять соблюдение положений статей 28.2 КоАП РФ, поскольку их нарушение может являться основанием для признание незаконным и отмене оспоренного решения административного органа.

Статьей 28 КоАП РФ установлено требование о составлении протокола об административном правонарушении с участием законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и предусмотрены его права на ознакомление с протоколом об административном правонарушении, представление объяснений и замечаний по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. При составлении протокола представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные статьями 24.2, 25.1 КоАП РФ.

В отсутствие законного представителя юридического лица составление протокола об административном правонарушении допускается в случае, если указанное лицо извещено в установленном порядке (часть 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ).

Согласно частям 1 и 2 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители, которыми являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица.

Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими личность. Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым.

Как следует из распоряжения от 15.02.2013N 13-19-008, врученного и.о. главе администрации 19.02.2013, внеплановая проверка проводится с 21.02.2013 по 20.03.2013. Фактически внеплановая выездная проверка начата начальником отдела управления 27.02.2013 и осмотр территории села Мискинджа произведен в отсутствие законного представителя администрации. И.о. администрации не был уведомлен о том, что именно 27.02.2013 будет проведена проверка по распоряжению от 15.02.2013.

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ (в редакции от 12.11.2012) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона (причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение ситуаций природного и техногенного характера).

Распоряжением от 15.02.2013 проведение внеплановой проверки не назначено по предусмотренному подпунктом "б" пункта 2 части 2 статьи 10 названного выше Федерального закона основанию.

Фактически проверка не была начата 21.02.2013, как указано в распоряжении, а проведена 27.02.2013 - 28.02.2013 в присутствии неуполномоченного лица Вердиханова Н.Н. - специалиста администрации, в отсутствие законного представителя администрации в нарушение пункта 2 статьи 15 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

В материалах дела отсутствуют доказательства уведомления главы администрации о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 28.02.2013 и составление этого протокола в присутствии законного представителя либо иного лица, признанного в соответствии с законом или учредительными документами администрации.

Протокол об административном правонарушении от 28.02.2013 составлен на основании указанного выше акта проверки, составленного в одностороннем порядке в отсутствие законного представителя администрации либо иного уполномоченного лица.

Вердиханов Н.Н. не был в установленном законом порядке администрацией уполномочен на участие в проведенной отделом управления 27-28.02.2013 внеплановой проверке.

Протокол об административном правонарушении от 28.02.2013, составленный с нарушением требований статьи 28.2 КоАП РФ, не может служить основанием для привлечения администрации к административной ответственности.

Доказательства того, что администрация заблаговременно была извещена о месте и времени составления протокола об административном правонарушении и имела возможность подготовиться и обеспечить явку своего законного представителя в административный орган, либо направить ходатайство об отложении составления протокола (составления протокола без его участия), отделом управления не представлены.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Не извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и дате составления протокола об административном правонарушении является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных Кодексом процессуальных прав и гарантий защиты.

Административным органом в отношении администрации составлен протокол об административном правонарушении и последняя оспоренным постановлением привлечена к административной ответственности в виде штрафа по статье 8.2 КоАП РФ в нарушение процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ (статьями 25.1, 25.4, 28.2).

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что указанные нарушения носят существенный характер, административное дело полно, всесторонне и объективно не рассмотрено. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела. Названные выше нарушения являются существенными, возможность устранения этих последствий при рассмотрении дела отсутствует.

Несоблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности свидетельствует о незаконности привлечения к административной ответственности независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Довод апелляционной жалобы о том, что проверка проведена в присутствии законного представителя администрации - не подтвержден документально, в материалах административного дела отсутствуют сведения, подтверждающие факт присутствия представителя администрации.

Довод апелляционной жалобы том, что представитель администрации был извещен о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, о чем свидетельствует аудио и видео запись - не состоятелен. Судом первой инстанции обосновано отклонено ходатайство о приобщении к материалам дела аудио и видео записи, так как запись велась скрытно, без надлежащего уведомления, вне здания админисрации; диалоги, содержащиеся на материальных носителях, полностью или частично не на русском языке, заверенных в установленном порядке переводов не имеется, поэтому аудио и видео записи не соответствуют признакам доказательств, предусмотренных главой 7 АПК РФ.

В соответствии с частью 5 статьи 75 АПК к представляемым в арбитражный суд доказательствам, исполненным полностью или в части на иностранном языке, должны быть приложены их надлежащим образом заверенные переводы на русский язык.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд необоснованно не удовлетворил ходатайство о допросе гр. Ашуралиевой Г.А., отклоняется, так как ходатайство было заявлено не в начале судебного заседания, гр. Ашуралиева Г.А. присутствовала в судебном заседании при даче пояснений по делу, кроме того, при ней не было документа, удостоверяющего личность.

Довод апелляционной жалобы о том, что суд не дал оценки письменным пояснениям Ашуралиевой Г.А., представленным суду, отклоняется. Ашуралиева Г.А. не является лицом, участвующим в деле или участником административного производства, или свидетелем по делу, поэтому ее пояснения не отвечают признакам допустимости доказательств.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2013 по делу N А15-777/2013.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Дагестан от 28.06.2013 по делу N А15-777/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов С.А. Параскевова