Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2013 г. N 18АП-9978/13

г. Челябинск

30 сентября 2013 г.

Дело N А47-4827/2013

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Малышева М.Б., Баканова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2013 по делу N А47-4827/2013 (судья Советова В.Ф.).

Государственное унитарное предприятие Оренбургской области "Областной центр инвентаризации оценки недвижимости" (далее - заявитель, предприятие, ГУП Оренбургской области "Областной центр инвентаризации и оценки недвижимости") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, управление, Управление Росреестра по Оренбургской области) о признании недействительным предписания от 20.02.2013, а также об обязании заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2013 (резолютивная часть объявлена 23.07.2013) требования заявителя удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным, управление обязано устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя, а также с управления в пользу предприятия взыскано 2000 руб. в возмещение расходов по оплате госпошлины.

Не согласившись с решением суда, Управление Росреестра по Оренбургской области обжаловало его в апелляционном порядке. В обоснование апелляционной жалобы управление ссылается на законность оспоренного ненормативного акта. Обращает внимание на то, что законом не предусмотрено указание в предписании конкретных действий, подлежащих совершению. Оспоренным предписанием заявитель обязан принять все допустимые меры для устранения допущенных нарушений. Доказательств исполнения в полном объеме ранее выданных предписаний предприятие не представило и проверкой установлен факт невыполнения этих предписаний, в связи с чем по итогам проверки судом общей юрисдикции решался вопрос о привлечении предприятия к административной ответственности. Также указывает на отсутствие в решении суда указания на способ восстановления нарушенного права.

Представители участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. От ГУП Оренбургской области "Областной центр инвентаризации и оценки недвижимости" в материалы дела поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя. Апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон.

В представленном в материалы дела отзыве на апелляционную жалобу заявитель возражает против удовлетворения жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, полагает обжалованный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела ГУП Оренбургской области "Областной центр инвентаризации и оценки недвижимости" зарегистрировано в качестве юридического лица 25.05.1992, имеет основной государственный регистрационный номер 1025601019223 и осуществляет деятельность по учету и технической инвентаризации недвижимого имущества.

28.07.2009 ГУП Оренбургской области "Областной центр инвентаризации и оценки недвижимости" Управлением Росреестра по Оренбургской области выданы лицензии N СРГ-02283К на осуществление картографической деятельности и N СРГ-02283Г на осуществление геодезической деятельности.

На основании распоряжения руководителя Управления Росреестра по Оренбургской области от 11.02.2013 N Р/759 должностными лицами управления проведена внеплановая документарная проверка предприятия в целях проверки устранения нарушений законодательства в сфере геодезии и картографии, ранее выявленных и отраженных в предписании управления об устранении нарушений в области геодезии, картографии и наименований географических объектов от 19.11.2012. Результаты проверки отражены в акте проверки от 20.02.2013 N 2-2013, которым зафиксированы нарушения п.38 Требований к подготовке межевого плана, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 24.11.2008 N 412 (далее - Приказ N 412):

1) Логиновой Валентиной Иосифовной (аттестат кадастрового инженера N 56-11-58), которая является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0254008:36 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

2) Чумаковым Павлом Васильевичем (аттестат кадастрового инженера N 56-11-120), который является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0405006:70 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

3) Тыщенко Виктором Васильевичем (аттестат кадастрового инженера N 56-11-69), который является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0240003:42 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

4) Блажевичус Анастасией Витаусовной (аттестат кадастрового инженера N 56-11-92), которая является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0000000:42 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

5) Егоровой Анной Валерьевной (аттестат кадастрового инженера N 56-11-205), которая являлась работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация" в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

6) Караваевой Викторией Викторовной (аттестат кадастрового инженера N 56-11-63), которая является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0342007:48 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

7) Чудаевым Михаилом Ивановичем (аттестат кадастрового инженера N 56-11-61), который является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0442002:63 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области;

8) Кравченко Дмитрием Николаевичем (аттестат кадастрового инженера N 56-11-65), который является работником ГУП Оренбургской области "Облтехинвентаризация", в межевом плане с кадастровым номером 56:44:0321001:48 в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ. При проверке межевого плана указанного земельного участка выявлены несоответствия в названии и координатах пунктов геодезической сети в системе координат пунктов МСК-56 с достоверными названиями и координатами, имеющимися в Управлении Росреестра по Оренбургской области.

По итогам проверки управлением в адрес заявителя выдано предписание от 20.02.2013 об устранении нарушений в области геодезии, картографии и наименований географических объектов которым предписано устранить указанные нарушения в срок до 20.09.2013 и до этой даты представить в управление информацию об исполнении предписания с подтверждающими документами.

Считая указанное предписание незаконным и нарушающим его права в сфере экономической деятельности, предприятие обратилось с рассматриваемым заявлением в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из вывода о несоответствии оспоренного предписания закону.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

Требования заявителя носят характер оспаривания ненормативных правовых актов органа, осуществляющего публичные полномочия. Порядок рассмотрения таких требований установлен положениями главы 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Как обоснованно отмечено судом первой инстанции, предписание Управления Росреестра по Оренбургской области от 20.02.2013 вынесено в пределах компетенции этого органа (п.п.2, 3, пп."в" п.4 Положения о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1435).

Пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), нормы которого подлежат применению в том числе к отношениям, связанным с осуществлением государственного геодезического надзора (п.5 Положения о федеральном государственном надзоре в области геодезии и картографии, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1435), установлено право органа, проводившего проверку в случае выявления нарушения обязательных требований выдать предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Статьей 38 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" установлено, что межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках (ч.1). В межевом плане указываются сведения об образуемых земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет земельного участка или земельных участков, сведения о части или частях земельного участка в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете части или частей земельного участка, новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений земельного участка или земельных участков (ч.2).

В соответствии с п.38 Приложения N 2 к Приказу N 412 "Требования к подготовке межевого плана, в том числе особенности подготовки межевого плана в отношении земельных участков, указанных в части 10 статьи 25 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", в реквизите "2" раздела "Исходные данные" межевого плана указываются сведения о государственной геодезической сети или опорной межевой сети, которые применялись при выполнении кадастровых работ.

Именно несоответствие деятельности заявителя указанному положению зафиксировано в акте проверки и на необходимость устранения такого несоответствия указано в оспоренном предписании. Основанием для такого вывода послужило установление управлением фактов несоответствий в подготовленных специалистами заявителя межевых планах названий и координат пунктов геодезической сети в системе координат МСК-56 достоверным названиям и координатам, имеющимся в управлении.

Между тем, как следует из акта проверки, указанные несоответствия не относятся к обязательным требованиям в сфере геодезической и картографической деятельности, поскольку в акте указано на отсутствие нарушений в этих сферах деятельности.

Учитывая, что возможность выдачи предписания контролирующим органом поставлена законом в зависимость от выявления нарушения обязательных требований (п.1 ч.1 ст.17 Закона N 294-ФЗ), суд первой инстанции обоснованно указал на выдачу рассматриваемого предписания без законных оснований.

Кроме того, из материалов дела следует, что ранее заявителю выдавались аналогичные предписания от 22.08.2012 и от 19.11.2012. Письмом от 18.12.2012 N 0112/4213 (получено управлением 20.12.2012) предприятие уведомило управление о выполнении предписания от 19.11.2012 и представило информацию об осуществлении следующих действий: откорректированы указанные в предписании межевые планы в части реквизита "2" раздела "Исходные данные", и при этом координаты характерных точек границ земельных участков не изменялись; письмом от 09.10.2012 N 0112/3316, направленным в адрес ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" филиала по Оренбургской области, предложено внести изменения в ранее представленные в орган кадастрового учета межевые планы, и получен ответ на это письмо от 09.11.2012, в соответствии с которым изменение содержания документов, ранее включенных в кадастровое дело, не предусмотрено. В подтверждение этой информации ГУП Оренбургской области "Областной центр инвентаризации и оценки недвижимости" представлены копии разделов межевых планов и материалы переписки.

Оспоренным предписанием управление вновь предписало устранить эти же нарушения, не указав конкретные действия, подлежащие совершению заявителем в целях выполнения такого предписания.

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что предписание органа, осуществляющего публичные полномочия, представляет собой ненормативный правовой акт, подлежащий обязательному исполнению, а потому должно быть конкретным и исполнимым.

Применительно к рассматриваемой ситуации, с учетом наличия у заинтересованного лица информации о принятии предприятием зависящих от него мер по устранению выявленных нарушений, повторное формальное указание в оспоренном предписании на необходимость устранения таких нарушений без определения конкретных действий, подлежащих совершению в целях исполнения предписания, нельзя признать отвечающим предъявляемым к подобным актам критериям конкретности и исполнимости. Такое предписание обоснованно признано судом первой инстанции не соответствующим положениям п.1 ч.1 ст.17 Закона N 294-ФЗ. Изложенные в апелляционной жалобе возражения в этой части подлежат отклонению, как основанные на формальном подходе и не учитывающие конкретных обстоятельств рассматриваемого спора.

Поскольку предписание выдано без законных оснований и допущенная в нем неконкретная формулировка исключает возможность его надлежащего исполнения, что порождает возможность привлечения заявителя к ответственности за неисполнение предписания, следует признать подтвержденным наличие нарушенных этим предписанием прав и охраняемых законом интересов предприятия в сфере экономической деятельности.

При таких обстоятельствах требования заявителя о признании предписания от 20.02.2013 недействительным удовлетворены судом первой инстанции при наличии достаточных оснований.

Решение суда первой инстанции в части обязания управления устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя соответствует требованиям п.2 ч.4 ст.201 АПК РФ, а потому оснований для его отмены в этой части также не имеется.

Судебные расходы распределены судом первой инстанции в соответствии с требованиями ч.1 ст.110 АПК РФ, исходя из результатов рассмотрения дела.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу ч.4 ст.270 АПК РФ безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.07.2013 по делу N А47-4827/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Оренбургской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

М.Б. Малышев В.В. Баканов