Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2013 г. N 13АП-16046/13

г. Санкт-Петербург

02 октября 2013 г.

Дело N А56-18805/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 октября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Борисовой Г.В., Лопато И.Б.,

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (должника): не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-16046/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.07.2013 по делу N А56-18805/2013 (судья Калайджян А.А.), принятое

по иску (заявлению) ОАО "Российские Железные Дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, 107174, Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39, далее - заинтересованное лицо, Управление, административный орган) от 27.12.2012 N 07-44-06/679 об устранении выявленных нарушений.

Решением суда от 03.07.2013 заявленное требование общества удовлетворено в полном объеме.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции от 03.07.2013 отменить, ссылаясь на законность и обоснованность выданного обществу предписания. По мнению подателя жалобы, исполнение вмененных обществу пунктов Требований не зависит от присвоения категории объекту транспортной инфраструктуры, проведения оценки уязвимости и разработки плана обеспечения транспортной безопасности.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителей не направили. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без их участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 04.12.2012 N 1128-р, уполномоченными должностными лицами Управления проведена плановая выездная проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности в отношении объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожной станции Череповец 2 Северной железной дороги - филиала ОАО "Российские железные дороги" (далее - станция Череповец 2), в ходе которой выявлены следующие нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43), зафиксированные в акте от 27.12.2012 N 07-46-06/841:

- в нарушение пункта 5.6.10 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных Приказом Минтранса Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования по обеспечению транспортной безопасности) отсутствует порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства в деятельности ОТИ;

- в нарушение пункта 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов ограничивается (то есть зона свободного доступа ОТИ);

- в нарушение пункта 5.25.2 Требований по обеспечению транспортной безопасности не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), то есть зоны транспортной безопасности;

- в нарушение пункта 5.25.3 Требований по обеспечению транспортной безопасности не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропусками установленного вида в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть перевозочный сектор транспортной безопасности);

- в нарушение пункта 5.25.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (то есть перевозочный сектор транспортной безопасности);

- в нарушение пункта 5.25.5 Требований по обеспечению транспортной безопасности не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности (секторов), а также зоны свободного доступа ОТИ;

- в нарушение пункта 5.30.23 Требований по обеспечению транспортной безопасности отсутствуют документы, подтверждающие согласование образцов пропусков всех видов, утвержденные приказом ОАО "РЖД" от 14.06.2011 N 81, с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности;

- в нарушение пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ), пункта 2 "Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств", утвержденного Приказом Министерства Транспорта от 11.02.2010 N 34 (далее - Порядок разработки планов) не разработан, не утвержден и не реализован план обеспечения транспортной безопасности, предусматривающий систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

27.12.2012 ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-44-06/679 об устранении выявленных нарушений, в соответствии с которым обществу предписано устранить вышеперечисленные нарушения в срок до 09.12.2013.

Не согласившись с законностью выданного предписания, общество обратилось в суд с соответствующим заявлением по настоящему делу.

Суд первой инстанции, признавая недействительным оспариваемое предписание, пришел к выводу о том, что все перечисленные в предписании требования могут быть выполнены только по результатам категорирования объекта транспортной инфраструктуры и оценки их уязвимости.

Апелляционный суд считает данные выводы суда ошибочными по следующим основаниям.

Согласно статье 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5); транспортные средства - воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами (пункт 11); субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9).

Согласно пункту 10 статьи 1 Закона N 16-ФЗ транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (часть 1 статьи 2 Закона N 16-ФЗ).

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - Требования).

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

Правомерность отнесения железнодорожной станции Череповец 2 к объекту транспортной инфраструктуры и обязательность соблюдения обществом Требований N 43 по обеспечению транспортной безопасности установлена судом первой инстанции и не оспаривается заявителем.

Пунктом 2.1 оспариваемого предписания обществу вменяется нарушение пункта 5.6.10 Требований, согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, в том числе: порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС.

Суд первой инстанции пришел к ошибочному выводу о том, что соблюдение обществом пункта 5.6.10 Требований находится в прямой зависимости от наличия плана обеспечения транспортной безопасности и спорные внутренние организационно-распорядительные документы, могут быть разработаны только при наличии плана обеспечения транспортной безопасности.

В данном случае разработка таких документов не ставится в прямую зависимость от плана транспортной безопасности и должна быть произведена обществом предварительно на основании имеющейся только у общества информации и впоследствии указанные документы формируются в виде отдельных приложений к плану.

В силу пункта 5.30.23 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан согласовывать образцы пропусков всех видов с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

В ходе проведенной проверки управлением было выявлено отсутствие документов, подтверждающих согласование образцов пропусков всех видов с вышеуказанными уполномоченными органами.

В пунктах 2.2 - 2.6 предписания ОАО "РЖД" вменено неисполнение требований пунктов 5.25.1 - 5.25.5 Требований N 43, в соответствии с которыми субъект транспорт инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

- конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС пункт 5.25.2);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3);

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (5.25.4);

- схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (5.25.5).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что реализация предусмотренных пунктами 5.25.1 - 5.25.5, 5.30.23 Требований возможна только после разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности.

Между тем, выводы суда не соответствуют тексту Требований N 43, из которого не следует, что разработка указанных в пунктах 5.25.1 - 5.25.5 конфигураций и границ территории ОТИ, и согласование образцов пропусков всех видов с уполномоченными органами, возможны только после разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности.

В пункте 5 Требований N 43 установлены единые для всех субъектов транспортной инфраструктуры обязанности, вне зависимости от присвоения категории и прохождения оценки уязвимости. Данный вывод подтверждается пунктами 6, 10, 14, 18 Требований, в соответствии с которыми на субъекты транспортной инфраструктуры возлагаются дополнительные обязанности к требованиям пункта 5, в зависимости от присвоенной категории.

Вменяемые обществу нарушения требований законодательства в области обеспечения транспортной безопасности, указанные в материалах дела, носят общий характер, в связи с чем положения указанных требований могли быть выполнены обществом в отсутствии категории у железнодорожной станции Череповец 2.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Обязанность по разработке плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС субъектом транспортной инфраструктуры следует из содержания пунктов 2 и 3 Приказа Минтранса от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств"

Так, из пункта 2 указанного порядка, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Из пункта 3 Порядка следует, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Таким образом, отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ.

Вместе с тем, установленный в предписании срок его выполнения - до 09.12.2013 (11 месяцев), является более чем достаточным для проведения оценки уязвимости и разработки, утверждения и реализации плана обеспечения транспортной безопасности.

В данном случае общество обязано выполнить установленные нормативными актами требования в сроки, определенные Управлением. В случае наличия объективных препятствий для выполнения названных требований, общество вправе ходатайствовать о продлении срока выполнения предписания.

Таким образом, оспариваемое предписание не нарушает законные права и интересы общества и отсутствие результатов категорирования ОТИ и оценки их уязвимости не является достаточным основанием для признания предписания недействительным.

При изложенных обстоятельствах апелляционная инстанция считает апелляционную жалобу Управления подлежащей удовлетворению, а решение суда - отмене.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 03.07.2013 по делу N А56-18805/2013 отменить.

В удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27.12.2012 N 07-44-06/679 об устранении выявленных нарушений, отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

Г.В. Борисова И.Б. Лопато