Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2013 г. N 15АП-13821/13

город Ростов-на-Дону

04 октября 2013 г.

дело N А32-7102/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 04 октября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе судьи Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Войцешко И.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 02.09.2013 г. N 3420 Денисов С.А.,

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2013 г. по делу N А32-7102/2013

по заявлению Администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района Краснодарского края о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея от 01.03.2013 г. N 12-118-79-ЭФ/2-1 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея

принятое в составе судьи Погорелова И.А.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района Краснодарского края (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - управление) от 01.03.2013 г. N 12-118-79-ЭФ/2-1 о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 33000 рублей.

Заявленные требования мотивированы тем, что в результате проведенной рейдовой проверки управление неправильно определило субъекта и объективную сторону административного правонарушения.

В соответствии со статьей 226 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судей первой инстанции единолично без вызова сторон в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 01 июля 2013 года оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Решение мотивировано отсутствием в действиях администрации состава вменяемого правонарушения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и республике Адыгея обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе управление просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что бездействием Администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района Краснодарского края допущена порча земель в виду ее загрязнения нефтепродуктами, следовательно, имеется состав административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в судебное заседание, состоявшееся 30 сентября 2013 года, не обеспечило.

Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении требовании апелляционной жалобы отказать.

В силу статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично по имеющимся в деле доказательствам.

В пункте 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 г. N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства" разъяснено, что апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются судьей единолично по общим правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 19.02.2013 г. региональным отделом федерального экологического надзора (г. Анапа) проведена рейдовая проверка (в соответствии с приказом от 08.02.2013 г. N 01-04/135) доводов о загрязнении нефтепродуктами земельного участка в районе домовладения N 77 по ул. Северная, г.Гулькевичи, указанных в обращении главы Гулькевичского городского поселения (исх. N 353 от 04,02.2013).

В ходе проверки специалисты Армавирского ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному Федеральному округу", привлеченные к проведению проверки, произвели, в соответствии с актом от 19.02.2013 г. N 64 отбор проб почвы указанного в обращении, предположительно загрязненного земельного участка, а также фоновая проба почвы земельного участка, находящегося вне загрязнения.

В результате проведенного ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному Федеральному округу" количественного химического анализа отобранных проб почвы, в соответствии с Протоколом N 64 от 25.02.2013 г., установлено, что в пробах почвы земельного участка, расположенного между проезжей частью и домовладением N 77 по ул. Северная, г.Гулькевичи, содержание нефтепродуктов превышает фоновое значение в 1,7 раза, то есть имеет место загрязнение нефтепродуктами данного земельного участка. Данный земельный участок относится к землям Гулькевичского городского поселения.

Указанные обстоятельства зафиксированы в протоколе об административном правонарушении от 26.02.2013 г. N 12-118-79-ЭФ/2 по признакам административного правонарушения по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В протоколе указано, что администрация допустила нарушение части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации. Протокол составлен в присутствии представителя администрации по доверенности Волковой Н.Н.

Определением от 26.02.2013 г. административный орган назначил рассмотрение дела об административном правонарушении на 01.03.2013 г.

Рассмотрев материалы проверки, государственный инспектор управления вынес постановление от 01.03.2013 г. N 12-118-79-ЭФ/2-1 по делу об административном правонарушении, в котором заявитель признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 33000 рублей.

Копия постановления вручена представителю администрации по доверенности Волковой Н.Н., о чем свидетельствует ее подпись.

Полагая, что указанное постановление является незаконным, администрация обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются, в том числе, земли, недра, почвы.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, образуют действия по уничтожению плодородного слоя почвы, а равно порче земли в результате несоблюдения установленных законодательством правил обращения с опасными веществами и отходами производства и потребления. При этом, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие "порча земли" и "уничтожение плодородного слоя почвы".

В соответствии с пунктом 4 Приложения N 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 25.05.1994 г. N 160 (далее - Приказ N 160), под порчей и уничтожением плодородного слоя почвы понимается частичное или полное его разрушение в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель.

При этом в силу пункта 3 Приказа N 160 под загрязнением земель понимается ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующиеся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Таким образом, Приказ N 160 различает понятия "порча и уничтожение плодородного слоя почвы" и "загрязнение земель". Загрязнение земель характеризуется увеличением химических веществ по сравнению с их ранее существовавшими (фоновыми) значениями, в то время как порча и уничтожение плодородного слоя почвы характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель.

Предусмотренная частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами или агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления - материальный состав, поэтому в предмет доказывания по рассматриваемом делу входят факт совершения виновных действий либо бездействий заявителя, факт наступления последствий в виде порчи земель и причинно-следственная связь между такими действиями (бездействиями) и наступившими последствиями. При этом нарушитель должен обладать признаками субъекта вменяемого правонарушения.

Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении как относящиеся к событию административного правонарушения (часть 2 статьи 28.2 Кодекса). Событие должно быть описано конкретно, с указанием обстоятельств совершения виновного деяния (действия, бездействия). Отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности в качестве события противоправного поведения администрации вменяется то, что в пробах почвы земельного участка, расположенного между проезжей частью и домовладением N 77 по ул. Северная в г.Гулькевичи, содержание нефтепродуктов превышает фоновое значение в 1,7 раза". Административный орган сделал вывод, что обследованный участок относится к землям Гулькевичского городского поселения. При этом указано на нарушение администрацией подпунктов 1 и 2 пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

В силу подпунктов 1 и 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.

Согласно представленному в материалы дела протоколу количественного химического анализа почвы N 64 от 25.02.2013 г., в пробах почвы N 65 (N 2 в акте отбора от 19.02.2012 г., отобрана из 5 точек на земельном участке с визуально определяемыми пятнами нефтепродуктов в районе дома N 77 по ул. Северная в г.Гулькевичи, площадью 1-м*2-м) и N 64 (N 1 в акте отбора, фоновая) содержание проанализированных веществ (нефтепродуктов) в пробе почвы N 65 превышает фоновое значение в 1.7 раза, но не превышает предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ по сравнению с установленными нормативами.

Учитывая, что превышения предельно допустимой концентрации не выявлено, каких-либо иных доказательств порчи или ухудшения качества плодородного слоя земли не выявлено, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что вышеуказанное экспертное заключение свидетельствует о загрязнении почвы, но не подтверждает порчу или уничтожение плодородного слоя почвы (разрушения плодородного слоя, снижения качества земли, утраты полезных свойств почвы).

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно статье 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Следовательно, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд должен установить в действиях лица, привлеченного к ответственности, состав административного правонарушения: событие административного правонарушения, объективную сторону правонарушения, вину.

Управление не представило суду конкретные доказательства и доводы, в чем именно выразилось нарушение администрацией пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, относится ли она к субъектам, перечисленным в данной норме, какое конкретно противоправное деяние административный орган вменил администрации и какая ответственность предусмотрена за его совершение. В документах по делу об административном правонарушении не отражено, какие мероприятия не были выполнены администрацией в соответствии с возложенными на нее обязанностями и полномочиями.

Доказательства порчи земель или уничтожения плодородного слоя почвы в результате нарушения администрацией правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления административным органом в материалы дела не представлены.

Кроме того, из материалов дела невозможно достоверно установить точное местонахождение проверенного участка. Принадлежность участка администрации на праве собственности либо на ином праве, влекущая обязанности, установленные статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации, документально не подтверждена.

Довод управления о том, что администрацией Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района не исполнялась обязанность по осуществлению муниципального контроля, в связи с чем, была допущена порча земель ввиду ее загрязнения нефтепродуктами, является несостоятельным и судом апелляционной инстанции не принимается.

09 ноября 2012 года начальником отдела городской инфраструктуры администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района составлен протокол об административном правонарушении по статье 3.2. частью 11 Закона Краснодарского края "Об административных правонарушениях" в отношении Наумкиной Н.М., которая допустила нарушение правил благоустройства и санитарного содержания территории городского поселения, в частности, придомовой территории, прилегающей к домовладению по ул.Северной, д. 77, в г. Гулькевичи, где установлено разукомплектование автомобилей "КАМАЗ".

За совершение данного административного правонарушения постановлением административной комиссии администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района от 22 ноября 2012 г. Наумкина Н.М. привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 1000 рублей.

Постановлением административной комиссии администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района от 25 декабря 2012 г. Наумкиной Н.М. за совершение аналогичного правонарушения назначен штраф в размере 1000 рублей.

Кроме этого, главой Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района неоднократно (25.12.2012 г. исх. N 5135, 04.02.2013 г. исх. N 353) направлялись письма на имя руководителя Управления Росприроднадзора по Краснодарскому краю и республике Адыгея с просьбой принять меры в отношении лиц, виновных в загрязнении нефтепродуктами участка местности возле территории домовладения N 77 по ул. Северной г.Гулькевичи. По результатам рассмотрения одно из обращений возвращено, как ошибочно направленное (31.01.2013 г. исх. N 336). На основании второго Управлением Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея издан приказ от 08.02.2013 г.

"О проведении рейдовой проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды" на предмет загрязнения почвы нефтепродуктами в районе дома N 77 по ул. Северной в г.Гулькевичи и проведена соответствующая проверка.

Указанные мероприятия свидетельствуют об исполнении администрацией Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района обязанности по проведению муниципального земельного контроля. По выявленным нарушениям правил благоустройства и санитарного содержания придомовой территории по ул.Северной, 77, в г. Гулькевичи приняты меры - составлены протоколы и вынесены постановления по делам об административным правонарушениям, в компетентный орган - Управление Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея направлены письма с просьбой принять меры в отношении виновных лиц.

Суд апелляционной инстанции приходит к выводу о необоснованности довода Управления о том, что правонарушение, предусмотренное частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, допущено в результате бездействия администрации Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района.

В постановлении о назначении административного наказания от 01 марта 2013 года указано, что действием (бездействием) юридического лица администрация Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района допущена порча земель в виду ее загрязнения нефтепродуктами. Такое описание объективной стороны правонарушения юридически недопустимо. Не конкретизировано, какими именно действиями либо бездействием образован состав правонарушения, чем нарушены требования части 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В протоколе об административном правонарушении от 26 февраля 2013 г. также нет указания на конкретные виновные действия заявителя, чем нарушены требования части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Пунктом 3.1. Правил благоустройства и санитарного содержания территории Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района, утвержденных решением Совета Гулькевичского городского поселения Гулькевичского района N 3/39 от 29 июня 2012 года, предусмотрено, что на территории поселения запрещается: сливать бензин и масла, в том числе на территориях, прилегающих к территориям юридических и физических лиц.

В соответствии с пунктом 2.28 Правил прилегающая территория - при отсутствии оформленных прав на земельный участок - территория в радиусе 15 метров от границ зданий, строений, сооружений, объектов торговли, рекламы и иных объектов, находящихся в собственности, пользовании, владении и ином праве у юридического или физического лица.

Объективная сторона правонарушения представляет собой действия или бездействие повлекшее попадание на почву не характерных для нее физических, химических, биологических веществ, соединений и организмов. Данные действия должны быть связаны с нарушением правил обращения с опасными веществами. Административный орган, привлекая конкретного субъекта к ответственности, должен обладать достаточной информацией, предполагающей наличие противоправного деяния, вину в допущении правонарушения, последствий в виде наступления вреда, а также причинную связь между действиями (бездействием) и наступившими последствиями.

Административным органом не доказано и судом не установлено факта совершения заявителем каких-либо действий по порче земель ввиду ее загрязнения нефтепродуктами. Из материалов дела следует, что загрязнение произошло по вине третьих лиц.

Заявитель, наоборот, принял активные действия по привлечению виновного к ответственности и информировал о выявленном нарушении Управление Росприроднадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

В связи с этим суд первой инстанции пришел к правильному выводу об отсутствии вины администрации, что является обстоятельством исключающим производство по делу об административном правонарушении.

С учетом указанных обстоятельств суд считает, что административный орган, в нарушение части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не доказал, что заявитель является субъектом вмененного ему административного правонарушения, а также вина администрации в загрязнении почвы на проверенном земельном участке и событие правонарушения (порча земель либо уничтожение плодородного слоя).

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При таких обстоятельствах, судом первой инстанции правомерно признано незаконным и отменено принятое административным органом постановление от 01.03.2013 N 12-118-79-ЭФ/2-1.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 01.07.2013 г. по делу N А32-7102/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Судья

Г.А. Сурмалян