Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 октября 2013 г. N 15АП-13241/13

город Ростов-на-Дону

08 октября 2013 г.

дело N А32-14481/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 октября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шапкиным П.В.

при участии:

от заявителя: представитель не явился (уведомление от 28.08.13 N 48297);

от заинтересованного лица: представитель не явился (уведомление от 29.08.13 N 48298);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и республике Адыгея на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.07.2013 по делу N А32-14481/2013 по заявлению Администрации города Сочи к заинтересованному лицу Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и республике Адыгея о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности принятое в составе судьи Шкира Д.М.

УСТАНОВИЛ:

Администрация города Сочи (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и республике Адыгея (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 15.04.13 N 10-102-285-ФР-6 о привлечении к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере 175 000 руб.

Решением суда от 08.07.13 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что в действиях администрации отсутствует состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст.8.2. КоАП РФ.

Не согласившись с принятым судебным актом, управление подало в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт. Жалоба мотивирована тем, что материалами дела подтверждается наличие в действиях администрации состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст.8.2. КоАП РФ.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл.34 АПК РФ.

Управление и администрация, надлежащим образом уведомленные о месте, дате и времени рассмотрения апелляционной жалобы своих представителей в судебное заседание не направили. Управление направило ходатайство о рассмотрении апелляционную жалобу в отсутствие его представителя.

Учитывая изложенное, на основании ч. ч.1, 3 ст. 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей Управления и администрации.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение арбитражного суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в ходе проведения рейдовых мероприятий, проведенных 09.10.12 выявлено, что на земельном участке с кадастровым кварталом 23:49:0125020, расположенном в с. Ордынка в 800 м от инфекционной больницы, вблизи границ Дагомыского участкового лесничества ФГ'БУ "Сочинский национальный парк" в пределах границ МО г. Сочи, размещен грунт, образовавшийся в результате проведения землеройных работ.

При проведении обследования указанного земельного участка, Сочинским отделом ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному федеральному округу" 10.10.12, произведены отборы проб размещенного грунта для определения токсичности.

Лабораторными исследованиями, произведенными ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" в соответствии е Приказом Минприроды России от 15.06.2001 N 511 "Об утверждении критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды", подтвержден V класс опасности для окружающей природной среды грунта, образовавшегося при проведении землеройных работ, изъятого при осмотре отвала, что подтверждается протоколами КХА отхода от 16.10.12 N 27 и биотестирования отхода от 19.10.12 N 130.

Сотрудниками ООО "Маркшейдерия и геодезия" (Лицензия N ПМ-30-000956 (О) от 12.05.2011 выдана Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору) выполнен маркшейдерский замер и расчет объема и веса грунта. Общий вес грунта отвала составил 224029,0 тонн.

Таким образом, в результате административного расследования, что на землях муниципального образования г. Сочи несанкционированно размещены отходы (грунт, образовавшийся в результате проведения землеройных работ), в результате чего почвам, как объекту охраны окружающей среды причинен вред в размере 1 792 232 000 (один миллиард семьсот девяносто два миллиона двести тридцать две тысячи) рублей. Данное правонарушение стало возможно в результате ненадлежащего использования находящегося в ведении администрации земельного участка, с нарушением его целевого назначения и разрешенного режима использования.

21.01.13 по результатам проверки административным органом составлен протокол об административном правонарушении N 10-102-285-ФР-3.

15.04.13 рассмотрев материалы проверки, административный орган вынес постановление о назначении административного наказания N 10-102-285-ФР-6, которым администрация признана виновной и привлечена к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ в виде штрафа в размере 175 000 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, администрация обратилась в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что в действиях администрации отсутствует состав вменённого в вину административного правонарушения ввиду следующего.

Согласно ст. 8.2 КоАП РФ, несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Объективной стороной данного правонарушения является действие или бездействие, состоящее в несоблюдении экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Субъектом административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

Если деятельность хозяйствующего субъекта по накоплению отходов не является его основным видом деятельности, а осуществляется в целях их последующего удаления (в том числе специализированными организациями), в его действиях отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренный ст.8.2 КоАП РФ.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об охране окружающей среды" отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду; использование отходов-применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии; обезвреживание отходов - обработка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание отходов на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду; транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

Согласно части 1 статьи 39 Закона N 7-ФЗ, юридические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.

В силу части 2 статьи 39 Закона N 7-ФЗ, юридические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды в соответствии с законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ, запрещаются: сброс отходов производства и потребления на водосборные площади и на почву.

В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", при строительстве зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, юридические лица обязаны: соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Как верно установлено судом первой инстанции, в ходе проведения рейдовых мероприятий, проведенных 09.10.12 выявлено, что на земельном участке с кадастровым кварталом 23:49:0125020, расположенном в с. Ордынка в 800 м от инфекционной больницы, вблизи границ Дагомыского участкового лесничества ФГ'БУ "Сочинский национальный парк" в пределах границ МО г. Сочи, размещен грунт, образовавшийся в результате проведения землеройных работ..

Вместе с тем, согласно акта отбора пробы отхода ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" от 10.10.2012 N 342, отбор проб грунта, образовавшегося в результате землеройных работ, располагающегося на территории с. Ордынка в 800 м от инфекционной больницы, вблизи границ Дагомыского участкового лесничества ФГ'БУ "Сочинский национальный парк" в пределах границ МО г. Сочи, проведен 10.10.2012, на основании письма управления от 02.10.2012 N 0102/10/8173. Указанное письмо в материалы дела не представлено.

Согласно ч.1 ст.8 и ч.ч.1,2 ст.13 Федерального закона от 24.06.98 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области обращения с отходами относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями; организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установлено, что к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.

В соответствии с частями 1,2 статьи 51 названного закона отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

Согласно пункту 18 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора отнесена к вопросам местного значения поселения.

Исходя из толкования вышеперечисленных правовых норм, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что администрация, с одной стороны, как юридическое лицо выступает субъектом деятельности по обращению с отходами, а с другой стороны - органом управления, осуществляющим организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципального образования.

Субъектом названного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования.

В соответствии с ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного право нарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указал, что выяснение виновности юридического лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч.2 ст. 26 КоАП РФ.

Как верно установлено судом первой инстанции, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что отходы - грунт, образовавшийся в результате землеройных работ, располагающегося на территории с. Ордынка в 800 м от инфекционной больницы, вблизи границ Дагомыского участкового лесничества ФГ'БУ "Сочинский национальный парк" в пределах границ МО г. Сочи, указанные в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также в протоколе об административном правонарушении и постановлении по делу об административном правонарушении по статье 8.2 КоАП РФ, образовались в результате деятельности администрации, как юридического лица.

При этом из содержания оспариваемого постановления, протокола об административном правонарушении и отзыва на заявление следует, что администрации фактически вменяется непринятие мер по организации сбора и вывоза отходов со свалки бытовых отходов в границах, что, как правильно установлено судом первой инстанции, не образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.2 КоАП РФ.

Довод управления о том, что администрацией были нарушены требования природоохранного законодательства РФ в связи с неисполнением закрепленной законом обязанности по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, являющейся формой обращения с отходами, обоснованно отклонены судом первой инстанции, как основанные на неправильном толковании положений ст.8.2 КоАП РФ.

Ненадлежащее исполнение администрацией полномочий, установленных частью 1 статьи 8 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации", в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования не охватывается составом административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, поскольку администрация не выступает в качестве юридического лица, в результате деятельности которого образуются отходы производства и потребления, а также самостоятельно не осуществляет деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

В соответствии с позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 12.07.2011 N 709/11 субъектный состав правонарушения, предусмотренного статьей 8.2. КоАП РФ, не может быть ограничен только лицами, специализирующимися на деятельности по обращению с отходами и распространяется на юридические лица, осуществляющие свою производственную деятельность с нарушением требований действующего природоохранного законодательства. То есть, субъектом административного правонарушения является юридическое лицо, которое на своей территории складировало и хранило отходы, которые образовались в результате его производственной деятельности - вело деятельность по накоплению отходов.

Доказательств того, что установленные в ходе проверки нарушения совершены именно администрацией, отходы, образовались в результате её производственной деятельности, и она вела деятельность по накоплению отходов, не представлено, то есть не представлено доказательств того, что администрация является субъектом вменяемого правонарушения.

Данные вывод суда согласуется с выводами ФАС СКО, изложенными в постановлении от 23.03.10 по делу N А63-18391/09. Определением ВАС РФ от 12.03.09 г. N 2652/09 по указанному дело отказано в передаче дела в Президиум ВАС РФ.

Управлением вынесено определение от 21.11.2012 N 10-102-285-ФР-1 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования по признакам административного правонарушения, ответственность за которое установлена в статье 8.2 КоАП РФ.

Определением от 21.12.2012 N 10-102-285-ФР-2 срок административного расследования продлен на один месяц в связи с необходимостью установления виновных лиц.

Согласно акту отбора пробы отхода ФБУ "ЦЛАТИ по ЮФО" от 10.10.2012 N 342, проведен отбор проб отхода - грунта, образовавшегося в результате землеройных работ, располагающегося на территории с. Ордынка в 800 м от инфекционной больницы, вблизи границ Дагомыского участкового лесничества ФГ'БУ "Сочинский национальный парк" в пределах границ МО г. Сочи.

Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении как относящиеся к событию административного правонарушения (части 2 статьи 28.2 Кодекса). Событие должно быть описано конкретно, с указанием обстоятельств совершения виновного деяния (действия, бездействия). Отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении.

В материалах дела отсутствуют доказательства производства в рамках административного расследования действий управления направленных на установление надлежащего субъекта административного правонарушения и виновных лиц (запросы, требования, объяснения и т.д., в том числе названного гражданина), а также установления факта и лица, при осуществлении деятельности образовались указанные отходы в результате землеройных работ. Данные недостатки не устранены при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспариваемого постановления.

Указанные нарушения носят существенных характер, возможность устранения их отсутствует.

Частью 1 статьи 13 ЗК РФ определен перечень мероприятий по охране земель, обязанность проведения которых возложена на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в числе которых указано сохранение почв и их плодородия.

В соответствии со статьей 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны не допускать загрязнение захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно статье 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Следовательно, при рассмотрении о привлечении к административной ответственности арбитражный суд должен установить в его действиях состав административного правонарушения: событие административного правонарушения, объективную сторону правонарушения, вину.

В протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности указано на нарушение администрацией статьи 13 ЗК РФ.

Согласно данной норме землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков в целях охраны земель собственники земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.

Судам первой и апелляционной инстанциям не представлены доказательства, в чем именно выразилось нарушение администрацией ст. 13 ЗК РФ, относится ли она к субъектам, перечисленным в данной норме, какое конкретно противоправное деяние департамент вменил администрации и какая ответственность предусмотрена за его совершение.

Кроме того, ст. 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Вина привлекаемого к ответственности лица в силу требований статьи 2.2 КоАП РФ и статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должна быть установлена и доказана административным органом.

Из материалов дела усматривается, что при вынесении оспариваемого постановления административный орган ограничился констатацией выявленных нарушений. В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ не исследовал вопросы виновности Администрации.

Документальных доказательств проведения указанного административного расследования материалы дела не содержат. Управление не устанавливало, кто использует обследуемый участок и на протяжении какого времени, а также его отношение к образованию отходов. Доказательств обратного не представлено.

Порядок привлечения администрации к административной ответственности управлением не нарушен.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно признал принятое административным органом постановление от 15.04.2013 N 10-102-285-ФР-6 незаконным и подлежащим отмене как принятое при отсутствии надлежащих, объективных и безусловных доказательств состава совершения администрацией вмененного в вину административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.2 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда первой инстанции.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 08.07.2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу оставить без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян