Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 октября 2013 г. N 15АП-11438/13

город Ростов-на-Дону

05 октября 2013 г.

дело N А32-3507/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 октября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе судьи Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Войцешко И.С.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 10.01.2013 г. N 01-18/24 Жиляев Д.В.;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.05.2013 г. по делу N А32-3507/2013

по заявлению Администрации муниципального образования Успенский район о признании незаконным и отмене постановления от 21.01.2013 г. N 12-130-70-ЭФР о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

заинтересованное лицо: Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея,

принятое в составе судьи Погорелова И.А.,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Успенского района (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Краснодарскому краю и Республике Адыгея (далее - управление) от 21.01.2013 г. N 12-130-70-ЭФР о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в сумме 30000 рублей.

Требования мотивированы тем, что указанный в протоколе факт наличия на территории района несанкционированной свалки сам по себе не является составом административного правонарушения по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В действиях администрации отсутствует состава вменяемого правонарушения.

В соответствии со статьей 226 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судей первой инстанции единолично без вызова сторон в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 16.05.2013 г. оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

Решение мотивировано отсутствием наличия события правонарушения и вины администрации во вменяемом правонарушении по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Краснодарскому краю и Республике Адыгея обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Доводы апелляционной жалобы сводятся к тому, что администрацией не представлены доказательства, подтверждающие принятие всех зависящих от него мер для оформления лицензии на пользование недрами с целью добычи подземных вод.

Заинтересованное лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте судебного разбирательства, явку представителя в судебное заседание, состоявшееся 30 сентября 2013 года, не обеспечило.

В силу статьи 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются в суде апелляционной инстанции судьей единолично по имеющимся в деле доказательствам.

В пункте 26 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012 г. N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства" разъяснено, что апелляционные жалобы на решения арбитражного суда по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, рассматриваются судьей единолично по общим правилам рассмотрения дела арбитражным судом первой инстанции с особенностями, предусмотренными главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Дело рассматривается в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Представитель заявителя в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении требовании апелляционной жалобы отказать.

Как следует из материалов дела, 24.04.2013 г. проведена рейдовая проверка соблюдения законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления на территории муниципального образования Успенский район.

В ходе проверки административным органом обнаружена несанкционированная свалка на окраине аул Урупский.

Специалистами ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному Федеральному округу" произведен отбор проб. Представителями экспертной организации произведен количественный химический анализ почв. Согласно протоколу количественного химического анализа установлено загрязнение почвы химическими веществами в результате несанкционированного размещения отходов.

Указанные обстоятельства зафиксированы в протоколе об административном правонарушении от 10.01.2013 г. N 12-130-70-ЭФР по признакам административного правонарушения по части 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В протоколе указано, что администрация допустила нарушение части 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", частей 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

Рассмотрев материалы проверки, управление вынесло постановление от 21.01.2013 г. N 12-130-70-ЭФР по делу об административном правонарушении, в котором заявитель признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Полагая, что указанное постановление является незаконным, администрация обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя администрации, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (часть 4 указанной статьи).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ) объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются, в том числе, земли, недра, почвы.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Объективную сторону правонарушения, ответственность за которое установлена частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, образуют действия по уничтожению плодородного слоя почвы, а равно порче земли в результате несоблюдения установленных законодательством правил обращения с опасными веществами и отходами производства и потребления. При этом, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует понятие "порча земли" и "уничтожение плодородного слоя почвы".

В соответствии с пунктом 4 Приложения N 1 к Инструкции по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России, утвержденной Приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации от 25.05.1994 г. N 160 (далее - Приказ N 160), под порчей и уничтожением плодородного слоя почвы понимается частичное или полное его разрушение в результате умышленных или неосторожных действий, а также вследствие непринятия мер по предотвращению негативных последствий, вызванных антропогенными и природными факторами. Порча и уничтожение плодородного слоя почвы характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель.

При этом в силу пункта 3 Приказа N 160 под загрязнением земель понимается ухудшение в результате антропогенной деятельности (включая аварии) качества земель, в том числе лишенных плодородного слоя почвы (карьеры, каменистые поверхности и т.д.), характеризующиеся увеличением (появлением) химических веществ или уровня радиации по сравнению с их ранее существовавшими значениями (фоновыми или на начало сравниваемого периода).

Таким образом, Приказ N 160 различает понятия "порча и уничтожение плодородного слоя почвы" и "загрязнение земель". Загрязнение земель характеризуется увеличением химических веществ по сравнению с их ранее существовавшими (фоновыми) значениями, в то время как порча и уничтожение плодородного слоя почвы характеризуется утратой плодородного слоя почвы или ухудшением его физических и биологических свойств, а также снижением природно-хозяйственной ценности земель.

Предусмотренная частью 2 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами или агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления - материальный состав, поэтому в предмет доказывания по рассматриваемом делу входят факт совершения виновных действий либо бездействий заявителя, факт наступления последствий в виде порчи земель и причинно-следственная связь между такими действиями (бездействиями) и наступившими последствиями. При этом нарушитель должен обладать признаками субъекта вменяемого правонарушения.

Обстоятельства, послужившие основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении как относящиеся к событию административного правонарушения (часть 2 статьи 28.2 Кодекса). Событие должно быть описано конкретно, с указанием обстоятельств совершения виновного деяния (действия, бездействия). Отсутствие данных, прямо перечисленных в части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является существенным недостатком протокола об административном правонарушении.

В протоколе об административном правонарушении и оспариваемом постановлении о привлечении к административной ответственности в качестве события правонарушения управление указывает, что была обнаружена несанкционированная свалка на окраине а. Урупский. _установлено загрязнение почвы химическими веществами в результате несанкционированного размещения отходов". При этом указано на нарушение администрацией пункта 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), пунктов 1 и 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Закона N 7-ФЗ отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Пунктом 2 указанной статьи запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.

В силу пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям); ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Специалистами ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Южному Федеральному округу" произведен отбор проб. Представителями экспертной организации произведен количественный химический анализ почв, в котором установлено загрязнение почвы химическими веществами.

Согласно статье 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Частью 1 статьи 2.1 Кодекса установлено, что административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Вина привлекаемого к ответственности лица в силу требований статьи 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должна быть установлена и доказана административным органом.

Следовательно, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд должен установить в действиях лица, привлеченного к ответственности, состав административного правонарушения: событие административного правонарушения, объективную сторону правонарушения, вину.

Управление не представило суду конкретные доказательства и доводы, в чем именно выразилось нарушение администрацией пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, относится ли она к субъектам, перечисленным в данной норме, какое конкретно противоправное деяние административный орган вменил администрации и какая ответственность предусмотрена за его совершение.

В документах по делу об административном правонарушении не отражено, какие мероприятия не были выполнены администрацией в соответствии с возложенными на нее обязанностями и полномочиями.

Доказательства порчи земель или уничтожения плодородного слоя почвы в результате нарушения администрацией правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления административным органом в материалы дела не представлены.

Также документально не подтверждена принадлежность участка администрации на праве собственности либо на ином праве, влекущая обязанности, установленные статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации.

В связи с изложенным суд первой инстанции пришел к верному выводу, о том, что управление не представило конкретные доказательства и доводы, в чем именно выразилось нарушение администрацией пункта 5 статьи 12 Закона N 89-ФЗ, пунктов 1 и 2 статьи 51 Закона N 7-ФЗ и пункта 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации, относится ли она к субъектам, перечисленным в данной норме, какое конкретно противоправное деяние административный орган вменил администрации и какая ответственность предусмотрена за его совершение. В документах по делу об административном правонарушении не отражено, какие мероприятия не были выполнены администрацией в соответствии с возложенными на нее обязанностями и полномочиями.

Кроме того, в качестве объективной стороны правонарушения управлением вменено то, что 24.04.2012 г. на юго-восточной окраине аула Урупский обнаружена "несанкционировнная свалка".

Между тем, управлением не установлено, кем именно образована данная свалка, является ли администрация в данном случае субъектом ответственности.

Обращение с отходами согласно статье 1 Закона N 89-ФЗ представляет собой деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Деятельность по обращению с отходами I - IV классов опасности носит специализированный характер и в соответствии с пунктом 74 статьи 17 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежит лицензированию (за исключением деятельности по накоплению отходов, а также деятельности по обращению с отходами V класса опасности).

Таким образом, в данном случае субъектом правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 2 статьи 8.6 Кодекса, является лицо, допустившее уничтожение почвы или порчу земель в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления. Однако административным органом не представлено доказательств того, что администрация осуществляет деятельность по обращению с отходами в смысле, придаваемом Федеральным законом N 89-ФЗ.

Даже если исходить из бездействия администрации, то они образуют состав иного административного правонарушения, а не по статье 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (например, нарушение санитарных норм и правил, нарушение правил благоустройства и т.д.).

Таким образом, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что в данном случае не доказано, что администрация является субъектов вмененного правонарушения, а также вина администрации.

В соответствии с частью 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно признал незаконным постановление от 21.01.2013 г. N 12-130-702-ЭФР и отменил его.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 16.05.2013 г. по делу N А32-3507/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Судья

Г.А. Сурмалян