Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2013 г. N 13АП-20334/13 (ключевые темы: размещение заказов - контролирующий орган - поставка товара - проведение плановой проверки - аукционная документация)

Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 октября 2013 г. N 13АП-20334/13

г. Санкт-Петербург

09 октября 2013 г.

Дело N А26-4216/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 08 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 октября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.

судей Лопато И.Б., Фокиной Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.,

при участии:

от истца (заявителя): не явился, извещен;

от ответчика (должника): Черечукиной Т.В. по доверенности от 05.09.2013 N 31;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-20334/2013) казенного учреждения Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия" на определение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.08.2013 по делу N А26-4216/2013 (судья Васильева Л.А.), принятое

по иску (заявлению) казенного учреждения Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия"

к Министерству экономического развития Республики Карелия

о признании недействительным акта плановой проверки

установил:

казенное учреждение Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия" (место нахождения: 185026, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Ф.Энгельса, дом 4, основной государственный регистрационный номер 1021000521123; далее - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительными пунктов 1.1., 2, 2.1., 2.2. акта плановой проверки Министерства экономического развития Республики Карелия (место нахождения: 185028, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Андропова, дом 2; далее - министерство, контролирующий орган) от 22.04.2013 N 5.

Определением от 02.08.2013 суд первой инстанции на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производство по делу прекратил.

В апелляционной жалобе учреждение, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, просит определение суда первой инстанции от 02.08.2013 отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении предъявленных требований. По мнению подателя жалобы, оспоренный им акт министерства, содержащий выводы о нарушении проверенным лицом требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), обладает всеми квалифицирующими признаками ненормативного правового акта. Кроме того, как указывает заявитель, обжалование такого акта в судебном порядке прямо предусмотрено пунктами 4, 53 Порядка проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, утвержденного Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.01.2011 N 30 (зарегистрирован в Минюсте РФ 17.03.2011 N 20162; далее - Порядок). При таком положении, как полагает учреждение, у суда первой инстанции не имелось оснований для прекращения производства по настоящему спору. Заявитель также оспаривает по существу вмененные ему контролирующим органом нарушения, которые, по мнению последнего, имели место при проведении учреждением проверенных процедур по размещению заказа.

В судебном заседании представитель министерства возражал против удовлетворения апелляционной жалобы учреждения.

Заявитель, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в суд апелляционной инстанции представителя не направил. Апелляционная инстанция считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу без его участия в соответствии с пунктом 3 статьи 156, пунктом 1 статьи 266 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, на основании приказа от 12.03.2013 N 51-А министерство в период с 03.04.2013 по 22.04.2013 провело плановую проверку соблюдения учреждением требований законодательства о размещении заказов при проведении процедур (конкурсов, аукционов, запросов котировок, закупок у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), находящихся в стадии размещения на момент проверки, и завершенных процедур за период с 01.04.2013 по 31.12.2013.

В ходе проверки контролирующий орган выявил со стороны заявителя однотипные ошибки и нарушения, допущенные заказчиком при процедуре запроса котировок, а именно: в анкете, являющейся приложением N 1 к котировочной заявке, заказчик запрашивает у участника размещения заказа сведения, не предусмотренные статьей 44 Закона N 94-ФЗ (адрес электронной почты, телефон, факс); заказчик неправомерно присвоил котировочной заявке в ее пункте четвертой силу договора; положение проекта государственного контракта об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта в случае существенного нарушения его условий противоречит части восьмой статьи 9 Закона N 94-ФЗ. Министерство установило и то, что государственный контракт от 25.05.2012 N 17/2012/4-938-1272, заключенный по результатам запроса котировок с открытым акционерным обществом "Всероссийский научно-исследовательский институт гидротехники имени Б.Е.Веденеева", подписан с нарушением сроков, определенных частью 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ, а при опубликовании сведений о его расторжении не соблюден срок, закрепленный частью третьей статьи 18 Закона N 94-ФЗ.

Как указало министерство, при проведении открытых аукционов в электронной форме заявитель включал в условия документации право заказчика на одностороннее расторжение государственного контракта, что не соответствует части восьмой статьи 9 Закона N 94-ФЗ.

При проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на поставку товара - оборудования и мебели для объекта "акушерско-хирургический корпус с поликлиникой на 105 посещений в смену в пос. Калевала", заказчик допустил нарушения пункта первого части четвертой статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в отсутствии в аукционной документации требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, в указании в техническом задании четких размеров закупаемых товаров без применения определений "не более/не менее", в допуске к участию заявок, содержащих характеристики, отличные от отраженных в техническом задании аукционной документации.

При проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по подготовке проектной документации и строительству объекта "Врачебной амбулатории в пос. Валдай", заявитель нарушил части вторую статьи 34, часть первую, пункт первый части 4 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ, а именно: именно: в аукционной документации не приведены количество и технические характеристики закупаемого медицинского оборудования и иных товаров для оснащения кабинетов, в составе аукционной документации не содержится перечень закупаемого медицинского оборудования. Кроме того, как посчитал контролирующий орган, организация одного аукциона на проведение строительных работ и поставку оборудования, установка которого технологически и функционально не связана со строительно-монтажными работами и может осуществляться отдельно, влечет за собой ограничение количества участников размещения заказа, что противоречит части 3.1 статьи 34, части 1 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ. Дополнительно министерство сослалось на нарушение учреждением сроков для размещения сведений об исполнении контракта, об изменении условий контракта, то есть, не соблюдены положения части третьей статьи 18 Закона N 94-ФЗ.

По результатам проверки контролирующий орган составил акт от 22.04.2013 N 5 (листы дела 11-21), в котором констатировал наличие в действиях заявителя при проведении процедур размещения заказа в спорный период ошибок, неточностей и нарушений требований федерального законодательства (часть 8 статьи 9, часть 3 статьи 18, части 3.1, 2 статьи 34, пункт 1 части 4 статьи 41.6, части 7.1 статьи 47 Закона N 94-ФЗ). Одновременно министерство указало на передачу материалов проверки о необходимости рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, а также констатировало отсутствие оснований для выдачи предписания.

Не согласившись с законностью пунктов 1.1., 2, 2.1., 2.2 акта контролирующего органа, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Прекращая производство по настоящему делу, суд первой инстанции исходил из того, что акт подписан членами инспекции, образованной контролирующим органом, в состав которой вошли должностные лица последнего. По мнению суда, такие субъекты не наделены властными полномочиями на осуществление действий, которые тем или иным образом могут повлечь возникновение у заявителя определенных обязанностей и нарушить тем самым его права. Как указал суд первой инстанции, составление должностными лицами акта проверки по своей природе имеют констатирующий, а не властный, обязывающий характер. Суд также пришел к выводу о том, что согласно содержанию акта он не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности учреждения в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагает на него какие-либо обязанности, не создает препятствия для осуществления названной деятельности, не содержит обязательные для исполнения требования, игнорирование которых влечет за собой применение предусмотренной Законом ответственности. Сам оспоренный документ лишь фиксирует выявленные в ходе проверки фактические обстоятельства. С учетом перечисленного как посчитал суд первой инстанции, спорный акт не обладает признаками ненормативно-правового акта, подлежащего обжалованию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, апелляционная инстанция считает определение суда подлежащим отмене в свете следующего.

В силу пункта первого статьи 2 АПК РФ основной задачей судопроизводства в арбитражный судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, а также прав и законных интересов Российской Федерации в указанной сфере.

Согласно части первой статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

При наличии у лица права на самостоятельный выбор способов защиты гражданских прав, предусмотренных статьей 12 ГК РФ, либо защиты иными предусмотренными законом способами, выбранный способ защиты должен соответствовать нарушенному праву.

В соответствии с частью первой статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется, в том числе путем проведения плановых проверок.

Частью 3 приведенной нормы установлено, что плановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченными на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части второй статьи 17 Закона N 94-ФЗ. Порядок проведения плановых проверок при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Как уже приводилось выше, порядок проведения плановых проверок в соответствующей сфере утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 28.01.2011 N 30.

В соответствии с пунктом третьим Порядка плановые проверки проводятся в целях предупреждения и выявления нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов и иных нормативных правовых актов, в частности заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной, аукционной, котировочной либо единой комиссиями.

Согласно пункту четвертому Порядка проведение плановой проверки осуществляется инспекцией, включающей в себя должностных лиц органа, уполномоченного в соответствии с Законом N 94-ФЗ на осуществление контроля в сфере размещения заказов, а также в случаях, предусмотренных Порядком, иных лиц (далее - инспекция).

Одновременно названный Порядок закрепляет два этапа проведения контрольных мероприятий, каждый из которых имеет свои особенности (пункт 21).

Первый этап предусматривает рассмотрение заказов, находящихся в стадии размещения, на предмет их соответствия требованиям законодательства (пункт 22 Порядка). При этом результаты осуществления первого этапа проведения проверки оформляются решением инспекции (пункт 32 Порядка).

Второй этап заключается в проверке уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчиков, контракты по которым заключены (пункт 44 Порядка). Результаты проверки оформляются актом в сроки, установленные приказом о ее проведении, который должен быть подписан всеми членами инспекции (пункт 45 Порядка). При этом сам Порядок четко определяет требования, предъявляемые к форме и содержанию такого акта как итогового документа.

Пункт 53 Порядка определено, что обжалование решений, акта и (или) предписания инспекции, предусмотренных настоящим Порядком, может осуществляться в судебном порядке в течение срока, предусмотренного законодательством Российской Федерации.

Следовательно, законодатель для целей соблюдения прав и законных интересов проверяемого лица изначально придал акту, принимаемого специально созданной уполномоченным органом инспекцией по результатам проведенных плановых контрольных мероприятий, силу ненормативно-правового акта, подлежащего судебному контролю на предмет его законности при наличии возражений хозяйствующего субъекта.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае министерство осуществило в отношении заявителя именно второй этап по проведению плановой проверки - контроль уже завершенных (размещенных) заказов для нужд заказчиков, контракты по которым заключены, оформив ее результаты в виде акта. Названный акт как окончательный документ содержит в себе выводы контролирующего органа, на основании которых он этим актом установил и подтвердил в действиях заказчика факт различных нарушений Закона N 94-ФЗ со ссылками на конкретные его нормы при проведении процедур размещения заказов, а также позицию министерства о возможном привлечении учреждения к административной ответственности за выявленные нарушения. Сам документ подписан специально созданной и уполномоченной инспекцией из состава сотрудников министерства и в силу пунктов 45, 50 Порядка является итоговым документом по результатам плановой проверки второго этапа.

Именно поэтому прекращение судом первой инстанции производства по настоящему делу на основе данной им оценки характеру оспоренного акта напрямую противоречит вышеприведенному нормативному положению, лишает учреждение права на гарантированную Законом судебную защиту по обстоятельствам, перечисленным в этом акте, и, как следствие, на проверку обоснованности вытекающих из него, по мнению заявителя, отрицательных последствий (возможность привлечения к административной ответственности за вмененные нарушения).

Поскольку суд не исследовал и не проверял по существу предъявленные учреждением требования, то обжалуемое определение подлежит отмене с направлением вопроса на новое рассмотрение заявления по сути изложенных в нем доводов.

Исходя из подпункта 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции, информационного письма Президиума ВАС РФ от 11.05.2010 N 139), учреждение при подаче апелляционной жалобы излишне уплатило 1000 рублей государственной пошлины, которая подлежит возврату из федерального бюджета в установленном порядке.

Руководствуясь пунктом 2 части 4 статьи 272, статьей 104 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.08.2013 по делу N А26-4216/2013 отменить.

Направить вопрос о рассмотрении заявления казенного учреждения Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия" по существу в указанный арбитражный суд первой инстанции.

Вернуть казенному учреждению Республики Карелия "Управление капитального строительства при Министерстве строительства Республики Карелия" (место нахождения: 185026, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Ф. Энгельса, дом 4, основной государственный регистрационный номер 1021000521123) 1000 рублей государственной пошлины, излишне уплаченной платежным поручением от 20.08.2013 N 3735138 при подаче апелляционной жалобы.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Б. Лопато Е.А. Фокина