Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2013 г. N 15АП-13412/13

город Ростов-на-Дону

10 октября 2013 г.

дело N А32-49770/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 03 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 октября 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Близнюк А.А.,

при участии:

от Соболь Николая Николаевича: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

от Администрации Крымского городского поселения Крымского района: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Соболь Николая Николаевича на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.05.2013 по делу N А32-49770/2011, принятое судьей Лесных А.В., по заявлению Соболь Николая Николаевича к Администрации Крымского городского поселения Крымского района о признании незаконным решения комиссии администрации Крымского городского поселения Крымского района, выразившееся во введении дополнительных графиков NN 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района, оформленное Протоколом от 01.07.2010 г. N 1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения;

о признании незаконными действий главы Крымского городского поселения Крымского района, выразившиеся в утверждении Расписаний движения по графикам N N 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района при отсутствии принятого в установленном законом порядке постановления администрации Крымского городского поселения Крымского района о введении дополнительных графиков и без проведения обследования пассажиропотока в порядке, установленном Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200

УСТАНОВИЛ:

Соболь Н.Н. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным решения (действия) комиссии администрации Крымского городского поселения Крымского района, о признании незаконным действия главы Крымского городского поселения Крымского района к Администрации Крымского городского поселения Крымского района (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 13.05.2013 в отношении требования о признании незаконным решения комиссии администрации Крымского городского поселения Крымского района, выразившееся во введении дополнительных графиков N N 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района, оформленное Протоколом от 1.07.2010 г. N 1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения производство по делу прекращено. В удовлетворении требования о признании незаконными действий главы Крымского городского поселения Крымского района, выразившиеся в утверждении Расписаний движения по графикам NN 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района при отсутствии принятого в установленном законом порядке постановления администрации Крымского городского поселения Крымского района о введении дополнительных графиков и без проведения обследования пассажиропотока в порядке, установленном Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N200 отказано. Судебный акт мотивирован тем, что предпринимателем пропущен срок для подачи заявления о признании незаконным решения и действий (бездействия), установленный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований. Кроме того, оспариваемый заявителем Протокол 1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения от 01 июля 2010 года не является муниципальным правовым актом и не отвечает признакам, присущим ненормативному правовому акту, в связи с чем производство в этой части прекращено. Также суд первой инстанции в решении отмечает, что введение дополнительных графиков связано с увеличением пассажиропотока в связи с вводом в эксплуатацию одиннадцати 60-ти квартирных домов по ул. Белинского и двух многоквартирных домов по ул. Жукова в г. Крымске, в связи с чем довод предпринимателя о том, что администрацией не проводилось обследование пассажиропотока, не обоснован.

Не согласившись с принятым судебным актом, предприниматель обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что предпринимателем не был пропущен трехмесячный срок на обжалование, поскольку предприниматель узнал о существовании спорного протокола в декабре 2011 года. Вывод суда о том, что окончательное решение о введении дополнительных графиков принято не комиссией, а иным уполномоченным на то лицом, с учетом мнения комиссии, противоречит содержанию спорного протокола. Из буквального содержания предпоследнего абзаца спорного протокола следует, что председатель комиссии Кудряшов А.В. предложил временное обслуживание дополнительных графиков до поведения конкурса поручить перевозчикам, работающим на подмене. После этого, именно названной комиссией, образованной администрацией, было принято решение об обслуживании дополнительных графиков маршрута N 7 перевозчиками работающими на подмене. Таким образом, администрация Крымского городского поселения Крымского района не представила доказательств того, что введение ей дополнительных маршрутных графиков NN 5-9 маршрута N 7 сопровождалось принятием иного, помимо оспариваемого протокола N 1/10 от 01.07.2010, документа, предусмотренного Законом Краснодарского края N 193-КЗ. Также в своем решении суд указал, что заявителем не представлены доказательства того, что глава администрации утвердил расписание движения. Вопреки данному выводу материалы дела содержат расписание движения, на которых имелась заверенная печатью администрации подпись главы Крымского городского поселения Крымского района с отметкой об их утверждении. Также суд не привел мотивы отклонения доводов предпринимателя относительно отсутствия доказательств проведения администрацией обследования пассажиропотока до введения дополнительных маршрутных графиков.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебное заседание участвующие в деле лица представителей не направили; о месте его и времени извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителей участвующих в деле лиц.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела Согласно протоколу N 1/10 от 1 июля 2010 г. администрацией проведено обследование пассажиропотока на маршрутах NN 1, 6, 7, 8, 9.

В результате обследования выявлено увеличение пассажиропотока на 27% на маршруте N 7 по причине ввода в эксплуатацию одиннадцати 60-ти квартирных домов на ул. Белинского, в районе Консервного комбината и двух многоквартирных домов на ул. Жукова. В связи с этим администрацией введены дополнительные графики движения на маршруте N7.

Не согласившись с введением дополнительных графиков на маршруте N 7, Соболь Н.Н. обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным решения (действие) комиссии администрации Крымского городского поселения Крымского района, выразившееся во введении дополнительных графиков NN 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N7 в Крымском городском поселении Крымского района, оформленное Протоколом от 1.07.2010 г. N 1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения; о признании незаконными действий главы Крымского городского поселения Крымского района выразившиеся в утверждении Расписаний движения по графикам NN 3, 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района при отсутствии принятого в установленном законном порядке постановления администрации Крымского городского поселения Крымского района о введении дополнительных графиков и без проведения обследования пассажиропотока в порядке, установленном Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N 200.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пунктов 3 и 4 части 1 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в заявлении о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должны быть указаны, в том числе, права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом, решением и действиями (бездействием); законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт, решение и действия (бездействие).

Согласно п. 1 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования".

Согласно ч. 4 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения местной администрации по вопросам, указанным в части 6 настоящей статьи, в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия главы местной администрации. Глава муниципального образования издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции уставом муниципального образования в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами.

Согласно ч. 7 ст. 43 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Однако Протокол 1/10 заседания комиссии от 01 июля 2010 года не содержит властного распоряжения, присущего нормативным и ненормативным акта. Из содержания протокола следует, что председатель комиссии Кудряшов А.В. с учетом увеличения пассажиропотока свыше 25 % на маршруте N 7, а также рентабельности свыше 15%, на основании экономического обоснования, не возражает против введения дополнительных графиков.

Таким образом, из текста протокола следует, что окончательное решение о введении дополнительных графиком принято не комиссией, а иным уполномоченным на то лицом, с учетом мнения комиссии.

Предприниматель не доказал, что дополнительные графики были введены исключительно на основании оспариваемого протокола комиссии.

При таких обстоятельствах оспариваемый предпринимателем Протокол 1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения от 01 июля 2010 года не является муниципальным правовым актом и не отвечает признакам, присущим ненормативному правовому акту.

Как следует из самого называния комиссии она является совещательным органом при администрации муниципального образования, не входит в структуру органов местного самоуправления муниципального образования и не наделена властными полномочиями.

Таким образом, суд первой инстанции в части требования признания незаконным решения комиссии администрации Крымского городского поселения Крымского района, выразившееся во введении дополнительных графиков N N 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N7 в Крымском городском поселении Крымского района, оформленное Протоколом от 1.07.2010 г. N1/10 заседания комиссии по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения обоснованно прекратил производство по делу в соответствии с ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Также предприниматель в апелляционной жалобе указывает, что администрацией не проводилось обследование пассажиропотока, о введении дополнительных графиков он не был уведомлен.

Согласно лицензии от 01.05.2003 г., выданной заявителю Управлением автодорожного надзора по Краснодарскому краю, Соболь Н.Н. вправе осуществлять пассажирские перевозки автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, в том числе по регулярным автобусным маршрутам.

Согласно п. 7 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относится, в частности, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения.

В соответствии с п. 4 ст. 4.2 Закона Краснодарского края от 07.07.1999 г. N 193-K3 "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Краснодарском крае" решение об открытии, закрытии, изменении маршрутов регулярного сообщения, а также изменении графиков движения на маршруте регулярного сообщения принимается соответствующим специально уполномоченным органом в области организаций транспортного обслуживания населения на основании:

1) потребности населения в перевозках, подтвержденной обследованием пассажиропотока, данными автовокзалов (автостанций), с учетом технико-экономического обоснования целесообразности их открытия, закрытия или изменения (в том числе при введении в эксплуатацию новых жилых зон и массивов или их сносе, изменении дорожной и градостроительной ситуации, создании либо ликвидации крупных предприятий торговли, медицинских учреждений, спортивных объектов, баз отдыха и иных социально значимых и культурных объектов), возможности обеспечения безопасных условий перевозки;

2) обоснованных предложений органов местного самоуправления, перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозки на этих маршрутах и (или) подавших заявки на право осуществления пассажирских перевозок.

Договор на осуществление пассажирских перевозок на регулярном маршруте N 7 в Крымском городском поселении был заключен между заявителем и администрацией 3.08.2010 г

При этом оспариваемый протокол имеет дату 01.07.2010 г.

Таким образом, дата заключения договора на осуществление пассажирских перевозок на регулярном маршруте N 7 предшествует дате введения дополнительных графиков движения на данном маршруте.

Указанный договор не содержит положений об обязательном уведомлении предпринимателя по введению администрацией дополнительных графиков движения на городском транспортном маршруте. Доказательств, свидетельствующих об обратном предпринимателем не представлено.

Таким образом, довод апелляционной жалобы о том, что о введении дополнительных графиков он не был уведомлен в установленном порядке, не обоснован и отклонен судом.

Предприниматель в апелляционной жалобе обосновано указал на то, что ч. 2 ст. 29 Устава Крымского городского поселения Крымского района глава поселения возглавляет администрацию поселения.

В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и аналогичной нормой пункта 65 статьи 35 Устава Крымского городского поселения Крымского района создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесено к вопросам местного значения.

Из материалов дела видно, что главой Крымском городском поселении Крымского района были утверждены графики расписания движения, т.е. в пределах предоставленных ему полномочий.

Довод апелляционной жалобы о том, что администрацией не проводилось обследование пассажиропотока, не обоснован и отклоняется судом апелляционной инстанции на основании следующего.

В оспариваемом протоколе N 1/10 комиссией по регулированию рынка транспортных услуг при администрации Крымского городского поселения указано, что в связи с вводом в эксплуатацию одиннадцати 60-ти квартирных домов по ул. Белинского и двух многоквартирных домов по ул. Жукова в г. Крымске ситуация по стабильному обеспечению транспортом общего пользования населения резко изменилась. Увеличился поток жалоб граждан на нехватку транспорта. Обследование пассажиропотока подтвердило увеличение пассажиропотока на маршрутах "N 1, 6, 7, 8, 9. Доказательств обратного предпринимателем в материалы дела представлено не было.

Таким образом, суд первой инстанции обосновано сделал вывод о том, что предприниматель не представил в материалы дела доказательств нарушения его прав и законных интересов действиями комиссии администрации по введению дополнительных графиков движения.

Судом первой инстанции было обоснованно отклонено требование заявителя о признании незаконными действий главы Крымского городского поселения Крымского района, выразившиеся в утверждении Расписаний движения по графикам N N 5, 6, 7, 8, 9 на регулярном автобусном маршруте N 7 в Крымском городском поселении Крымского района при отсутствии принятого в установленном законом порядке постановления администрации Крымского городского поселения Крымского района о введении дополнительных графиков и без проведения обследования пассажиропотока в порядке, установленном Правилами организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденными Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 г. N200.

Согласно ч.1 ст.61 Устава Крымского городского поселения Крымского городского поседении Крымского района глава поселения в пределах своих полномочий издает правовые акты в форме постановлений и распоряжений.

В соответствии с п.7 части 1 ст.14 Федерального Закона "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесено к вопросам местного значения.

Следовательно, в рамках своих полномочий Глава Крымского городского поселения Крымского района утвердил расписания движений автобусов на городских маршрутах.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал все обстоятельства дела, вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.05.2013 по делу N А32-49770/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова