Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 октября 2013 г. N 13АП-16108/13

г. Санкт-Петербург

11 октября 2013 г.

Дело N А56-25505/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 октября 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Шульга Л.А.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Карабинюк К.Ю. по дов.N 311-ДЮ от 03.12.2011, после перерыва в с/з - не явился, извещен

от заинтересованного лица: не явился, извещен

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-16108/2013) ОАО "Российские железные дороги" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.07.2013 по делу N А56-25505/2013 (судья Рогова Ю.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги": ОГРН 1037739877295, место нахождения: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2 (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - административный орган, Управление) от 21.02.2013 N 07-53-03/95 о назначении административного наказания, предусмотренного частью 10 статьи 19.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением от 08.07.2013, вынесенным в порядке упрощенного производства, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе ОАО "РЖД" просит решение суда от 08.07.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. Податель жалобы указывает, что общество не имело объективной возможности исполнить вынесенное предписание, в связи с чем, привлечение к ответственности незаконно. Кроме того, Общество считает, что постановление о привлечении к административной ответственности вынесено не полномочным лицом.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Общества доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме. Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своего представителя не направило, что не препятствует рассмотрению дела в его отсутствие.

В судебном заседание 02.10.2013 объявлен перерыв, рассмотрение дела продолжено 09.10.2013 в том же судебном составе, в отсутствие сторон, извещенных надлежащим образом. Заявлено ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя Управления. Ходатайство удовлетворено судом.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление, считая решение суда законным и обоснованным, просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы Общества.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения начальника Управления от 24.01.2013 N 60-р в период с 28.01.2013 по 07.02.2013 проведена внеплановая документарная проверка в отношении железнодорожного вокзала Сыктывкар Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала Общества по исполнению пункта 2 предписания Управления об устранении выявленных нарушений от 31.05.2012 N 07-44-03/227, срок исполнения которого истек 30.12.2012.

В ходе проведения проверки установлено, что открытым акционерным обществом "Российские железные дороги" предписание в срок не выполнено в полном объеме, а именно:

- не разработан, не утвержден в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Сыктывкар - подразделения Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала Общества, и не приступило к его реализации, что является нарушением требований пунктов 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункта 2 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34, подпунктов 5.7., 5.8. Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43.

Выявленный факт невыполнения предписания зафиксирован в акте проверки от 07.02.2013 N 07-46-03/57.

14.02.2013 Управлением в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-03-46 по признакам совершения Обществом административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5. КоАП РФ.

Постановлением Управления от 21.02.2013 N 07-53-03/95 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5. КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что материалами дела подтверждается факт административного правонарушения, нарушений процедуры привлечения Общества к административной ответственности судом не установлено.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции признал жалобу ОАО "РЖД" подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, железнодорожный вокзал Сыктывкар 30.05.2011 внесен в Реестр категорированных объектов с присвоением 2 категории (реестровый N ЖВД 116176 от 30.05.2011). О присвоении ОТИ железнодорожному вокзалу Сыктывкар реестрового номера и категории Общество было уведомлено 31.05.2011.

Таким образом, общество было обязано обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 31.08.2011.

Установив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 31.05.2012 N 07-44-03/227 обязало общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства в срок до 30.12.2012.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Факт неисполнения обществом предписания Управления установлен административным органом, судом первой инстанции и Обществом не оспаривается.

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований, а также пункта 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34), план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

Согласно части 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Согласно пункту 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87 (в редакции, действовавшей до 13.09.2011), оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", на основании методик проведения оценки уязвимости с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. При этом, соответствующие методики проведения оценки уязвимости были утверждены Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25.10.2011 N 515, действовавшего в рассматриваемый период.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации 26.07.2011 N 199, в Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" в целях исключения избыточного нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внесено следующее изменение:

"В пункте 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств слова "на основании методик проведения оценки уязвимости" исключить".

Данный приказ вступил в силу с 13.09.2011.

Таким образом, следует согласиться с доводами заявителя о том, что своевременному проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры в срок, установленный пунктом 5.7 Требований, с момента получения уведомления о включении железнодорожного вокзала Сыктывкар (объекта транспортной инфраструктуры) в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры препятствовала также неопределенность и избыточность нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которая была признана на законодательном уровне Министерством транспорта Российской Федерации, в связи с чем, в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств были внесены соответствующие изменения.

Как следует из материалов дела, договор на оказание услуги по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры заключен ОАО "РЖД" с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" 16.11.2011.

Оспариваемым постановлением Общество привлечено к административной ответственности за неисполнение предписания Управления от 31.05.2012 N 07-44-03/227. Как видно из материалов дела, фактически неисполнение Обществом в срок предписания вызвано независящими от заявителя обстоятельствами, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328.

Согласно условиям договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328 ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" обязано было провести работы по оценке уязвимости в срок до 31.12.2011 и общество при заключении договора не могло предположить, что контрагентом не будут в срок исполнены договорные обязательства. Дополнительными соглашениями от 27.01.2012, 15.06.2012 и 20.07.2012, 13.11.2012, 21.01.2013 к указанному договору срок выполнения работ продлен до 01.04.2013.

Из имеющейся у ОАО "РЖД" копии сопроводительного письма ООО "Интеллектуальные комплексные системы" N 17/10 результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Сыктывкар представлены специализированной организацией в территориальное управление Росжелдора для утверждения 29.09.2012. Северо-Западное территориальной управление Росжелдора 09.10.2012 письмом N 99/12-деп возвратило результаты оценки уязвимости для устранения недостатков. Согласно полученному от ООО "Интеллектуальные комплексные системы" гарантийному письму N 10/13 результаты оценки уязвимости железнодорожных вокзалов переданы в территориальное управление Федерального агентства железнодорожного транспорта.

Согласно статье 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Фактически неисполнение обществом в срок предписания вызвано по независящим от заявителя обстоятельствам, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328.

Отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для дальнейшей разработки субъектом транспортной инфраструктуры планов обеспечения транспортной безопасности объекта.

При этом, следует отметить, что вопреки доводам административного органа, замена контрагента на иную специализированную организацию в целях более быстрого проведения оценки уязвимости в данном случае не привела бы к исполнению предписания в срок, поскольку в случае замены контрагента оценка уязвимости проводилась бы заново, в то время как оценка уязвимости ОТИ и ТС является трудоемким мероприятием, а для исполнения предписания необходимо провести не только оценку уязвимости, но и получить решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости, а затем разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. На все эти действия, как было указано выше, законодателем предоставлен срок до 6 месяцев (пункты 5.7 и 5.8 Требований). В связи с этим очевидно, что Общество не смогло бы в установленный срок исполнить предписание Управления даже в случае принятия мер по замене контрагента по договору.

Учитывая изложенное, вывод суда первой инстанции о наличии в действиях Общества вины в неисполнении в установленный срок предписания от 31.05.2012 N 07-44-03/227 признается апелляционной коллегией ошибочным.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

При таких обстоятельствах, постановление Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 21.02.2013 N 07-53-03/95 о привлечении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подлежит признанию незаконным и отмене, а решение суда - отмене.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.07.2013 по делу N А56-25505/2013 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 21.02.2013 N 07-53-03/95 о привлечении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья

Л.А. Шульга