Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2013 г. N 05АП-10673/13

г. Владивосток

14 октября 2013 г.

Дело N А51-2556/2013

Резолютивная часть постановления оглашена 08 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 октября 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.С. Лисовской,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" в интересах филиала "Приморская генерация",

апелляционное производство N 05АП-10673/2013,

на решение от 17.07.2013

судьи Е.И. Голуб

по делу N А51-2556/2013 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению открытого акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" в интересах филиала "Приморская генерация" (ИНН 1434031363, ОГРН 1051401746769, дата государственной регистрации 19.12.2005)

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (ИНН 2536150266, ОГРН 1042503038467)

об оспаривании акта проверки N 71 от 09.11.2012, предписания N 71/1/27 от 09.11.2012,

при участии:

от ОАО "Дальневосточная генерирующая компания" в интересах филиала "Приморская генерация": Черепанова Ю.Н. - юрисконсульт по доверенности N 51/37 от 22.01.2013;

от ГУ МЧС России по Приморскому краю: Сергеев А.С. по доверенности N 9845-2-4-22 от 29.12.2012, срок действия до 31.12.2013;

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания" филиал "Приморская генерация" (далее по тексту - заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными и отмене акта проверки от 09.11.2012 N 71, составленного Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Приморскому краю (далее по тексту - управление, административный орган, орган пожарного надзора), и предписания от 09.11.2012 N 71/1/27 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 17.07.2013 в удовлетворении требования заявителя о признании незаконным и отмене предписания отказано, в части требования об оспаривании акта проверки - производство по делу прекращено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, общество обратилось с апелляционной жалобой в Пятый арбитражный апелляционный суд. По мнению заявителя, судом первой инстанции безосновательно оставлены без внимания постановления мирового судьи судебного участка N 56 г. Партизанска от 17.12.2012, постановление мирового судьи судебного участка N 56 г. Партизанска от 06.12.2012 и решение Партизанского городского суда Приморского края от 13.02.2013 по делу N 12-9/2013, которыми установлено, что органом пожарного надзора были истребованы документы, не относящиеся к предмету проверки. При этом в предмет плановой проверки на основании распоряжения N 71 от 08.10.2012 не входила проверка исполнения предписания N 21/1/9, а отдельного распоряжения о проведении внеплановой проверки, предметом которой являлось бы выполнение ранее выданного предписания N 21/1/9, не выносилось. В этой связи общество считает, что на основании части 3 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные указанными судебными актами, не подлежат повторному доказыванию. Кроме того, изложенным, по мнению заявителя, подтверждается проведение проверки с грубым нарушением Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля надзора) и муниципального контроля" (далее по тексту - Закон N 294-ФЗ).

Поскольку судом первой инстанции не были приняты во внимание указанные обстоятельства, общество просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В судебном заседании, представитель общества настаивал на доводах апелляционной жалобы, в том числе пояснил, что решение суда обжалуется в полном объеме, включая прекращение производства по делу в части оспаривания акта проверки.

Административный орган по тексту отзыва, представленного в материалы дела и поддержанного в судебном заседании, возражал против доводов апелляционной жалобы. В удовлетворении жалобы просил отказать, решение арбитражного суда оставить без изменения.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

На основании распоряжения от 08.10.2012 N 71 органом пожарного надзора в период с 15 октября по 9 ноября 2012 года проведена плановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности в зданиях и помещениях структурного подразделения общества - Партизанская ГРЭС по адресу: г. Партизанск, ул. Свердлова, 2.

В ходе проверки выявлены нарушения требований пожарной безопасности, а именно: лестничные клетки не имеют дверей с приспособлением для самозакрывания и с уплотнением в притворах (3, 4 этажи, лестничная клетка старого здания); отсутствуют световые оповещатели "Выход" (старое здание эвакуационный выход со стороны СИТиСа, эвакуационный выход со стороны женского душа, второй эвакуационный выход со столовой); допускается применение материалов для покрытий пола в общих коридорах с неизвестным показателями (4 этаж, 1 этаж со стороны СИТиСа, сертификат не представлен); допустил эксплуатацию светильника со снятым колпаком, предусмотренной конструкцией светильника (помещений душевых и компрессорной); в мастерской, в помещении раздевалки порошковой огнетушитель стоит, без обязательной фиксации; используется удлинитель для писания компьютера); не обеспечено наличие на дверях библиотеки и архива (каб. N 308-ПТО) категории по взрывопожарной и пожарной безопасности; помещения дежурной и раздевалки не оборудованы пожарной сигнализацией; дверь в щитовую не соответствует пределу огнестойкости менее типа EI-30* (дверь деревянная); допускается применение материалов для покрытий пола в общих коридорах с неизвестными показателями (сертификат не представлен); отсутствуют пожарные шкафы на ПК N N 1,2 предназначенные для размещения и обеспечения сохранности пожарных кранов; допускается применение материалов для покрытий пола в коридоре с неизвестными показателями (коридор, ведущий с пункта подогрева и приема пищи, сертификат не представлен); не все помещения оборудованы пожарной сигнализацией, а именно: спортзал, помещение отдыха, пункт приема пищи, учебный класс, гараж, кабинет начальника караула; ведомственная пожарная охрана расположенная по адресу: г. Партизанск, ул. Свердлова, 2 осуществляет деятельность по тушению пожаров без специальной лицензии; здание бригадирской не оборудовано автоматической установкой пожарной сигнализации; на втором этаже в административном здании допускается установка порога на пути эвакуации ведущей на лестницу 3-го типа; в помещении стояночных боксов отсутствуют пожарные шкафы предназначенные для размещения и обеспечения сохранности комплекта пожарного крана; здание не оборудовано автоматической установкой пожарной сигнализации; допускается использование временной электрической проводки (переноски), не предназначенной для проведения аварийных и других работ, в помещении мастерских по ремонту дорожно-строительных машин и тракторов; допускается использование поврежденной электрической розетки в помещении локомотивного депо; пожарные краны, стоянка внутреннего противопожарного водопровода (на лестнице 2-го типа в здании надбункерных галерей) не оборудованы пожарными рукавами с ручным пожарным стволом; на огнетушители находящиеся на объекте номера нанесены не белой краской; руководитель организации не обеспечил устранение нарушений огнезащитных покрытий (штукатурки, специальных красок, лаков, обмазок); лестничные марши лестниц выполнены из металлических конструкций не соответствуют пределу огнестойкости строительных конструкций R45; лестничные марши лестниц на втором подъеме выполнены из металлических конструкций. Степень огнестойкости данных конструкций не соответствует пределу огнестойкости строительных конструкций R45.

По факту выявленных нарушений был составлен акт проверки от 09.11.2012 N 71 и выдано предписание от 09.11.2012 N 71/1/27 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Не согласившись с актом проверки и предписанием, посчитав, что они не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской деятельности, последнее обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Оценив доводы апелляционной жалобы, возражений на неё, коллегия апелляционной инстанции, не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции.

По правилам части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Прекращая производство по делу в части требования о признании акта проверки от 09.11.2012 N 71 недействительным, суд исходил из того, что под ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в арбитражном суде, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы заявителя.

Акт проверки от 09.11.2012 N 71, оспариваемый заявителем по данному делу, не обладает указанными признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, носит информационный характер, поскольку содержит лишь выявленные органом пожарного надзора нарушения.

Таким образом, суд первой инстанции, прекратив производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки, обоснованно руководствовался выводами о том, что указанный акт проверки не может быть оспорен в суде в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку не обладает признаками ненормативного правового акта.

В части доводов общества об оспаривании предписания, коллегия приходит к следующим выводам.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее по тексту - Закон N 69-ФЗ) юридические лица независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, индивидуальные предприниматели обязаны соблюдать требования пожарной безопасности.

В силу статьи 1 Закона N 69-ФЗ под требованиями пожарной безопасности понимаются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; под нормативными документами по пожарной безопасности понимаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности; под нарушением требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Таким образом, из анализа вышеприведенных норм права вытекает, что нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом, ответственным за их соблюдение, установленных норм, стандартов и правил в области пожарной безопасности.

Полномочия должностных лиц органов государственного пожарного надзора на проведение проверки и принятие оспариваемых актов определены в статье 6 Закона N 69-ФЗ, пунктами 8, 9, 10 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, пунктом 8 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 (далее - Административный регламент N 375).

В силу пунктов 8, 25, 26, 52, 59 Административного регламента N 375 выдача предписания об устранении нарушений требований пожарной безопасности, является заключительным этапом выполнения административных процедур при исполнении органами государственного пожарного надзора государственной функции по проведению проверок в области соблюдения правил противопожарной безопасности.

Согласно пункту 45 Административного регламента N 375 во время проведения плановой проверки соблюдении требований противопожарной безопасности административный орган осуществляет, в том числе, анализ сведений, содержащихся в документах, устанавливающих правообладателя объекта защиты, права и обязанности уполномоченных должностных лиц органа власти или объекта защиты, в отношении которого проводится проверка.

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (части 2, 3 статьи 9 Закона N 294-ФЗ).

Пунктом 8 части 2 статьи 14 указанного Закона установлено, что в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются, в том числе: перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

На основании части 3 статьи 15 этого же Закона при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе: требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.

По правилам части 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 названного Закона в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Части 1 и 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ предусматривают, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Из материалов дела усматривается, что в отношении общества была проведена плановая выездная проверка согласно ежегодному плану проведения плановых проверок, размещенному на официальном сайте Прокуратуры Приморского края в сети Интернет, о чем было вынесено распоряжение от 08.10.2012 N 71.

Согласно указанному распоряжению целями и задачами проведения проверки является проведение проверки соблюдения требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

Указанное распоряжение было направлено в адрес общества посредством электронной почты и получено последним, о чем на указанном распоряжении имеется входящий штамп. Кроме того, заявитель не оспаривает факт получения указанного распоряжения, что нашло отражение в аудиопротоколе судебного заседания 08.10.2013.

С учетом изложенного судебная коллегия не усматривает в действиях административного органа нарушения порядка уведомления заявителя о проведении плановой выездной проверки и, как следствие, наличие грубого нарушения, предусмотренного статьей 20 Закона N 294-ФЗ.

Довод общества о нарушении органом пожарного надзора требований Закона N 294-ФЗ в связи с отсутствием уведомления, направленного в адрес заявителя, о проведении внеплановой выездной проверки на предмет проверки выполнения предписания N 21/1/9, срок исполнения которого истек 15.10.2012, признается коллегией ошибочным, поскольку из материалов дела усматривается, что в отношении Партизанской ГРЭС проводилась плановая выездная проверка, уведомление о проведении которой было направлено обществу посредством электронной почты на электронный адрес, указанный на официальном сайте компании и фирменном бланке.

Как верно отмечено судом первой инстанции, в рамках рассмотрения дела N А51-30375/2012 по заявлению общества об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности, выявленных в результате проверки на основании распоряжения от 08.10.2012 N 71, установлена законность организации и проведения проверки требований пожарной безопасности.

Тот факт, что проверка выполнения требований по ранее выданному предписанию N 21/1/9 не являлась предметом плановой проверки, не свидетельствует о том, что у административного органа не имелось оснований для выдачи оспариваемого предписания с указанием нарушений (пункты 27, 28), выявленных впервые предыдущей проверкой и не исполненных обществом к моменту проведения настоящей проверки.

Более того, учитывая, что из пункта 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ следует прямая обязанность проверяющего органа при выявлении нарушения выдать соответствующее предписание об его устранении, административный орган, установив нарушение требований пожарной безопасности в гараже и тракте топливоподачи, обосновано обязал общество устранить данные нарушения. При этом обществом факт совершения нарушений, закрепленных в пунктах 27, 28 предписания, не оспаривается.

Доводы общества о допущенных административным органом грубых нарушениях при проведении проверки со ссылками на судебные акты мирового судьи, а также Партизанского городского суда, апелляционная коллегия не принимает.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Из пояснений общества следует, что постановлением мирового судьи от 17.12.2012 установлено отсутствие в действиях общества состава административного правонарушения ответственность, за которое предусмотрена статьей 19.20 КоАП РФ; а постановлением мирового судьи от 06.12.2012 - отсутствие в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 12 статьи 19.5 КоАП РФ.

Учитывая, что судебные акты мирового судьи по делу об административном правонарушении в силу прямого прочтения части 3 статьи 69 АПК РФ не носят обязательного характера для арбитражного суда, основания для принятия их во внимание у суда первой инстанции отсутствовали.

Довод общества о том, что органом пожарного надзора проведена проверка требований, не относящихся к предмету проверки, поскольку в ходе проверки была запрошена лицензия на осуществление вневедомственной пожарной охраной деятельности по тушению пожаров, был верно отклонен судом первой инстанции.

Так, в пункте 17 оспариваемого предписания указано, что ведомственная пожарная охрана, расположенная по адресу г. Партизанск, ул. Свердлова 2, осуществляет свою деятельность без специальной лицензии.

Пунктом 8 распоряжения от 08.10.2012 N 71 предусмотрены правовые основания проведения проверки: Закон N 294-ФЗ, Закон N 69-ФЗ, Федеральный закон N 123-ФЗ от 22.07.2008 "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее по тексту - Закон N 123-ФЗ), Постановление Правительства РФ от 12.04.2012 N 290 "О федеральном государственном пожарном надзоре".

Согласно статье 6.1 Закона N 69-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок организаций, применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных названной статьей. При этом предметом проверки является соблюдение на объекте защиты установленных требований пожарной безопасности.

Статье 5 Закона N 123-ФЗ установлено, что каждый объект защиты должен иметь создаваемую с целью предотвращения пожара и обеспечения безопасности людей и защита имущества при пожаре, систему обеспечения пожарной безопасности включающей в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 3 Закона N 69-ФЗ лицензирование деятельности в области пожарной безопасности, наряду с реализацией прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности является одной из основных функций системы обеспечения пожарной безопасности. При этом необходимость лицензирования, в том числе и в области пожарной безопасности, того или вида деятельности в действительности определяется Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и иными подзаконными актами (далее по тексту - Закон N 99-ФЗ).

Анализ указанных положений нормативных правовых актов показывает, что установленный в ходе проверки факт отсутствия лицензии у ведомственной охраны не может рассматриваться как проверка лицензионной деятельности общества, не относящаяся к предмету проверки, поскольку материалами дела подтверждается, что управлением осуществлялась проверка требований пожарной безопасности на объекте, принадлежащем обществу, при которой было установлено окончание срока действия лицензии ведомственной пожарной охраны.

В свою очередь, административным органом лицензия у заявителя не запрашивалась, условия ведения лицензионной деятельности не проверялись, доказательств обратного заявителем в судебное заседание не представлено.

Кроме того, проверка наличия соответствующей лицензии МЧС России, необходимость которой определена положениями Закона N 99-ФЗ, на деятельность по тушению пожара ведомственной пожарной охраной (командой) Партизанской ГРЭС, эксплуатирующей пожароопасный объект, на котором в большом количестве обращаются, перерабатываются и хранятся пожароопасные вещества (уголь), является мероприятием по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности, в частности элементов созданной системы обеспечения пожарной безопасности Партизанской ГРЭС.

С учетом изложенного судебная коллегия не может согласиться с заявителем в части того, что управление в ходе проведения проверки вышло за пределы, предоставленных ему полномочий и предмета проверки, указанного в распоряжении от 08.10.2012 N 71.

Принимая во внимание изложенное, коллегия апелляционной инстанции считает оспариваемое предписание вынесенным управлением с соблюдением требований закона и не нарушающим права и законные интересы общества.

Делая указанный вывод, судебная коллегия учитывает, что факт наличия выявленных в ходе проверки нарушений на принадлежащем заявителю объекте обществом по существу не оспаривается.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого судебного акта, направлены на переоценку фактических обстоятельств дела и представленных доказательств по нему, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого решения суда.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд на основании статьи 110 АПК РФ относит судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1000 руб. на общество, а в оставшейся сумме государственная пошлина подлежит возврату из бюджета как излишне уплаченная в порядке подпункта 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса РФ.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 17.07.2013 по делу N А51-2556/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Дальневосточная генерирующая компания" в лице филиала "Приморская генерация" из федерального бюджета государственную пошлину в сумме 1000 (одна тысяча) рублей, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению от 02.08.2013 N 3042 через Дальневосточный филиал ОАО АКБ "Росбанк" г. Владивосток. Выдать справку на возврат госпошлины.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова О.Ю. Еремеева