Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2013 г. N 20АП-5800/13 (ключевые темы: транспортная инфраструктура - транспортная безопасность - оценка уязвимости - административное здание - госуслуга)

Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2013 г. N 20АП-5800/13

Тула

15 октября 2013 г.

Дело N А09-3718/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 08.10.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 15.10.2013.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Заикиной Н.В., судей Еремичевой Н.В. и Тиминской О.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д., при участии представителей заявителя - открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (г. Москва, ОГРН 1037739877295, ИНН 7708503727) - Купцова А.М. (доверенность от 07.08.2013) и административного органа - управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора (Московская область, г. Люберцы, ОГРН 1047796301057, ИНН 7714549751) - Бабадея В.Н. (доверенность от 21.01.2013 N 15), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора на решение Арбитражного суда Брянской области от 08.08.2013 по делу N А09-3718/2013, установил следующее.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу Ространснадзора (далее - управление) о назначении административного наказания от 29.04.2013 N 0041/1000/0164.

Решением Арбитражного суда Брянской области от 08.08.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован наличием в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Вместе с тем суд первой инстанции пришел к выводу о малозначительности совершенного обществом правонарушения и освободил его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об отказе удовлетворении заявления.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для применения статьи 2.9 КоАП РФ. Ссылается на то, что общество не впервые привлекается к административной ответственности за аналогичные нарушения.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просило оставить решение суда первой инстанции без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, выслушав представителей участвующих в деле лиц, Двадцатый арбитражный апелляционный суд полагает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.03.2013 Брянской транспортной прокуратурой проведена проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности филиалом общества - Брянским территориальным участком Московской дирекции по теплоснабжению -структурным подразделением Центральной дирекции по теплоснабжению.

При проведении проверки было выявлено неисполнение обществом требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно:

- не приняты меры по проведению категорирования объектов транспортной инфраструктуры с соответствующим включением в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры (административного здания и котельных, расположенных по ул. Дзержинского, 42; ст. Брянск-Льговский ТЧР - 47, по ул. 2-я Аллея, 27), и, как следствие, отсутствие проведения оценки уязвимости вышеуказанных объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства с утвержденными результатами;

- не разработан план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры исходя из оценки уязвимости;

- административное здание и котельные, расположенные по ул. Дзержинского, 42; ст. Брянск-Льговский ТЧР - 47 не имеют периметрового ограждения от сторонних организаций, в них отсутствуют досмотровое оборудование при въезде на территорию, инженерно-технические средства защиты, система видеонаблюдения и другие средства;

- в административном здании МДТВу-7 отсутствует наглядная агитация антитеррору и правила поведения граждан в экстренных ситуациях;

- охрана котельных не осуществляется.

Указанные нарушения отражены в акте проверки от 14.03.2013.

21.03.2013 Брянским транспортным прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении общества по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Данное постановление в соответствии со статьями 23.33, 29.5 КоАП РФ направлено для рассмотрения в управление.

По результатам рассмотрения дела в присутствии законного представителя общества управлением вынесено постановление от 29.04.2013 N 0041/1000/0164, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции исходил из наличия в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 20.4 КоАП РФ. Вместе с тем, отказывая в удовлетворении заявленных требования, суд пришел к выводу о малозначительности совершенного обществом правонарушения и освободил его от административной ответственности на основании статьи 2.9 КоАП РФ.

Судебная коллегия согласна с данными выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Положением статьи 11.15.1. КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) под обеспечением транспортной безопасности понимается реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Под транспортной безопасностью понимается состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Согласно пунктам 5, 9 части 1 Закона о транспортной безопасности объекты транспортной инфраструктуры - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Как следует из материалов дела, общество осуществляет грузовые и пассажирские перевозки железнодорожным транспортом.

В эксплуатации Брянского территориального участка общества имеются административное здание и котельные, которые осуществляют подачу тепловой энергии административному зданию заявителя, в связи с чем данные опосредованно задействованы в работе технологического комплекса железной дороги и относятся к объектам транспортной инфраструктуры.

Таким образом, на административное здание и котельные, расположенные по ул. Дзержинского, 42; ст. Брянск-Льговский ТЧР - 47, по ул. 2-я Аллея, 27, распространяется действие требований, предъявляемых к обеспечению безопасности объектов транспортной инфраструктуры.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о транспортной безопасности обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 части 1 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с частями 2, 3 статьи 6 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Таким компетентным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере железнодорожного транспорта в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 397 является Федеральное агентство железнодорожного транспорта.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 29.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок), предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Реестр) в силу части 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности.

Согласно пунктам 4, 11 Порядка Реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа.

Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в Реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в Реестр и о присвоенной категории или об его исключении из Реестра.

При этом законодательством не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования. Деятельность по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств не предполагает заявительного порядка обращения.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг и предоставляются организациями, участвующими в их предоставлении утверждается постановлением Правительства Российской Федерации - в отношении услуг, оказываемых в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг.

Перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2011 N 352 и не содержит в себе услугу по проведению категорирования объектов транспортной инфраструктуры.

Положение пункта 5 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" запрещают требовать от заявителей обращаться за оказанием услуг, не включенных в вышеуказанный перечень.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно указал, что непринятие мер по проведению определения категорий спорных объектов общества не образует состава административного правонарушения по части 1 статьи 11.15.1. КоАП РФ в силу отсутствия соответствующих обязанностей у лица, привлеченного к ответственности.

Пунктом 1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности установлено, что оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона о транспортной безопасности оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 утвержден Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Положение пункта 26 Перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 N 352 относит оценку уязвимости к государственным услугам, получение которой зависит от волеизъявления субъектов транспортной инфраструктуры.

В то же время из анализа приведенных норм и пояснений представителя ответчика следует, что категорирование объектов - этап, предшествующий оценки уязвимости.

Таким образом, без определения категории каждого из спорных объектов компетентным органом, у общества отсутствует возможность обратиться за государственной услугой по проведению оценки уязвимости объекта, в отношении которого не определена категория безопасности.

Вышеизложенное касается и неисполнения обязанности общества, предусмотренной статьей 9 Закона о транспортной безопасности, по утверждению плана обеспечения транспортной безопасности в отношении спорных объектов транспортной инфраструктуры.

Данный план предусматривает систему мер по обеспечению транспортной безопасности, и утверждается после соответствующего определения категории объекта транспорта в зависимости от степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и оценки уязвимости этого объекта.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно указал, что непроведение обществом оценки уязвимости соответствующих объектов транспортной инфраструктуры и отсутствие плана обеспечения безопасности каждого спорного объекта также не образуют состава правонарушения по части 1 статьи 11.15.1. КоАП РФ.

Проверкой установлено, что спорные объекты транспортной инфраструктуры (административное здание и котельные) не имеют периметрового ограждения от сторонних организаций.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" (далее - Требования).

Пунктом 5.25 Требований предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы территории объекта транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается, конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты), а также критических элементов ОТИ, конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения, схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ, а также зоны свободного доступа ОТИ.

В силу пункта 5.22 Требований субъект транспортной инфраструктуры должен создать и оснастить посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

В ходе проведения проверки установлено, что при въезде на территорию организации досмотровое оборудование не установлено.

Кроме того, в нарушение пунктов 5.23, 5.24, 5.33 Требований, предусматривающих обязанность субъекта транспортной инфраструктуры по обеспечению круглосуточного непрерывного функционирования постов (пунктов) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ, а также накоплению, обработки и хранению в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности и передачи указанных данных в соответствии с установленным порядком; по обеспечению видеонаблюдения за действиями сил транспортной безопасности на КПП и постах (пунктах) управления обеспечением транспортной безопасности ОТИ или ТС и защиты инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности ОТИ от несанкционированного доступа к элементам управления, обработки и хранения данных, инженерно-технические средства защиты в административном здании - система видеонаблюдения и другие средства отсутствуют, охрана котельных не осуществляется.

Обязанность субъекта транспортной инфраструктуры по осуществлению специальной профессиональной подготовки, повышения квалификации, переподготовки сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, предусмотрена пунктом 5.12 Требований.

Между тем, как установлено по результатам проверки, в нарушение положений данных требований в административном здании МДТВу-7 отсутствует наглядная агитация антитеррору и правилам поведения граждан в экстренных ситуациях в административном здании МДТВу-7.

Таким образом, факт нарушения обществом вышеприведенных пунктов Требований подтвержден материалами дела и по существу заявителем жалобы не оспаривается.

В силу части 2 статьи 2.1 КоАП РФ лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Вина общества как условие привлечения к административной ответственности в соответствии со статьей 2.2. КоАП РФ подтверждается материалами дела.

При этом доказательства принятия обществом всех зависящих от него мер по предупреждению совершения административного правонарушения, а также наличия объективных препятствий для соблюдения требований по обеспечению транспортной безопасности, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в дело не представлены.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности управлением не допущено.

Согласно статье 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Малозначительность административного правонарушения является оценочной категорией, критерии оценки КоАП РФ не установлены и определяются судом в каждом конкретном случае.

Пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Применение статьи 2.9 КоАП РФ является правом, а не обязанностью суда.

Оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в материалах дела доказательства, суд первой инстанции, приняв во внимание характер и степень общественной опасности установленных проверкой нарушений, факт совершения их впервые, а также то обстоятельство, что нарушения выявлены в отношении вспомогательных объектов транспортной инфраструктуры, не участвующих в непосредственной деятельности, связанной с осуществлением железнодорожных перевозок, пришел к правильному выводу о малозначительности совершенного обществом административного правонарушения.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что общество не впервые привлекается к административной ответственности за аналогичные нарушения отклоняется судом апелляционной инстанции.

При привлечении общества к административной ответственности на основании оспариваемого постановления управлением отягчающих обстоятельств установлено не было.

Не заявляло управление о наличии таких обстоятельств и в ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Таким образом ссылки управления на судебные акты по иным делам, в рамках которых обществом оспаривались постановления о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, не принимаются.

Данные судебные акты приняты по иным фактическим обстоятельствам и в связи с совершением иных нарушений в отношении объектов транспортной инфраструктуры, находящихся в ведении филиалов общества, расположенных на территории других субъектов Российской Федерации.

Фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, им дана надлежащая правовая оценка. Основания для их переоценки у судебной коллегии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом первой инстанции не допущено.

При вышеуказанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены принятого законного и обоснованного решения.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 08.08.2013 по делу N А09-3718/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня его изготовления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Н.В. Заикина

Судьи

Н.В. Еремичева О.А. Тиминская