Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2013 г. N 02АП-7512/13

г. Киров

18 октября 2013 г.

Дело N А28-2832/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 октября 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя, департамента образования администрации города Кирова, Курганской А.В., действующей на основании доверенности от 17.06.2013,

директора муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида N 1" города Кирова Большаковой Е.И. (личность установлена по паспорту),

представителя ответчика Гуляева Ю.В., действующего на основании доверенности от 21.01.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу департамента образования администрации города Кирова

на решение Арбитражного суда Кировской области от 02.08.2013

по делу N А28-2832/2013, принятое судом в составе судьи Волковой С.С.,

по заявлениям департамента образования администрации города Кирова (ИНН: 4348009017, ОГРН: 1024301309317; место нахождения: 610000, г. Киров, ул. Молодой Гвардии, д. 74) и муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида N 1" города Кирова (ИНН: 4345313146, ОГРН: 1114345036981; место нахождения: 610007, г. Киров, ул. Костина, д. 3а)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ИНН: 4347021540, ОГРН: 1034316517652; место нахождения: 610019, г. Киров, ул. К. Либкнехта, д. 55),

третьи лица: Вифлеемский Анатолий Борисович, администрация города Кирова (ИНН: 4348005534, ОГРН: 1024301340238; место нахождения: г. Киров, ул. Воровского, д. 39),

о признании недействительным решения от 18.12.2012 N 135/03-12,

установил:

департамент образования администрации города Кирова (далее - Департамент образования) обратился в Арбитражный суд Кировской области с уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявлением о признании недействительным пункта 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 18.12.2012 N 135/03-12, в соответствии с которым в действиях управления образования администрации города Кирова (является правопредшественником Департамента образования) установлен факт нарушения части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Муниципальное автономное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад общеразвивающего вида N 1" города Кирова (далее - МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", Учреждение) также обратилось в арбитражный суд с уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ заявлением о признании недействительными пунктов 2.1, 2.2 названного решения УФАС от 18.12.2012 N 135/03-12, в соответствии с которыми в действиях Учреждения был установлен факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Названные заявления приняты к производству арбитражного суда, по ним возбуждены производства по делам N А28-2832/2013 и N А28-5022/2013.

Определением суда от 22.05.2013 в порядке статьи 130 АПК РФ дела N А28-2832/2013 и N А28-5022/2013 объединены в одно производство для их совместного рассмотрения по делу N А28-2832/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Вифлеемский Анатолий Борисович (заявитель жалобы в УФАС; далее - Вифлеемский А.Б.) и администрация города Кирова.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 02.08.2013 в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом в части отказа в признании недействительным пункта 3 решения антимонопольного органа от 18.12.2012 N 135/03-12 о признании факта нарушения Управлением образования части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, Департамент образования обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции в данной части отменить и принять по делу новый судебный акт.

Опровергая выводы суда, заявитель жалобы отмечает, что в рассматриваемом случае Управление образования как главный распорядитель бюджетных средств в рамках возложенных на него полномочий, определенных статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в целях обеспечения результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств довело денежные ассигнования в форме бюджетных инвестиций на строительство здания детского сада, предусмотренные решением Кировской городской Думы от 30.11.2011 N 57/3 "О бюджете муниципального образования "Город Киров" на 2012 и на плановый период 2013 и 2014 годов", до МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", действуя таким образом в полном соответствии с действующими законодательством. При этом буквальное содержание обжалуемого судебного акта, по мнению заявителя, свидетельствует о том, что Управление образования, исполняя требования нормативно-правовых актов, тем или иным образом является нарушителем законодательства: либо бюджетного, либо антимонопольного.

Департамент образования обращает внимание на то, что заключение соглашения с Учреждением о порядке и условиях представления бюджетной инвестиции регламентировано Порядком предоставления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности муниципального образования "Город Киров" в форме капитальных вложений в основные средства муниципальных бюджетных и автономных учреждений, утвержденным постановлением администрации города Кирова от 18.07.2011 N 2191-П (далее - Порядок N 2191-П), и Порядком определения объема и условий предоставления муниципальным автономным учреждениям субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций, утвержденным постановлением главы администрации города Кирова от 27.06.2008 N 2455-П.

При этом заявитель жалобы полагает, что соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций Учреждению, подписанное Управлением образования и МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", не содержит в себе указаний на наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления. Вывод суда о получении Учреждением возможности расходовать денежные средства местного бюджета на муниципальные нужды без применения предусмотренных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) процедур заявитель считает не соответствующим действительности. Заключение соглашения, по его мнению, является лишь обязательным техническим этапом доведения денежных средств до получателя и результатом исполнения решения Кировской городской Думы, в котором определен обязательный параметр расходов бюджетных средств - в качестве бюджетных ассигнований на бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства автономного учреждения.

Администрация города Кирова в письменных возражениях поддержала позицию Департамента образования, просила решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт. Антимонопольный орган также представил письменный отзыв, в котором опровергает доводы заявителя, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не усматривает.

Представитель Департамента образования в судебном заседании апелляционного суда настаивал на требованиях, изложенных в апелляционной жалобе, представитель антимонопольного органа просил оставить обжалуемое решение без изменения. Представитель Учреждения поддержала требования заявителя.

Третьи лица явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, Администрация города Кирова ходатайствовала о рассмотрения дела без участия представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей третьих лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 30.08.2012 в УФАС поступила жалоба Вифлеемского А.Б. на действия администрации города Кирова и Учреждения по строительству здания детского сада без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, что представляет собой нарушение Закона о защите конкуренции.

Приказом руководителя Управления от 28.09.2012 N 393 возбуждено дело N 135/03-12 в отношении МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" по признакам нарушения пункта 2 части 1, части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в отношении Управления образования по признакам нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Определением Управления об отложении рассмотрения дела от 21.11.2012 в качестве ответчика к участию в деле привлечена администрация города Кирова, в действиях которой усмотрены признаки нарушения части 1, части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В ходе рассмотрения названного дела комиссией антимонопольного органа было установлено, что 20.09.2011 администрацией города Кирова издано постановление N 3101-П "О создании муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида N1" города Кирова (приложение к делу л.д. 14).

В соответствии с пунктом 7.2 постановления Управлению образования администрации города Кирова поручено организовать проведение мероприятий по закреплению имущества на праве оперативного управления за муниципальным автономным дошкольным образовательным учреждением "Детский сад общеразвивающего вида N 1" в городе Кирове в качестве недвижимого имущества и особо ценного имущества в установленном порядке.

Как установлено комиссией УФАС и следует из материалов дела, недвижимым имуществом Учреждение при создании наделено не было.

Постановлением главы администрации города Кирова от 01.03.2012 N 702-П утверждены изменения в Устав муниципального автономного дошкольного образовательного учреждения "Детский сад общеразвивающего вида N 1" города Кирова (приложение к делу л.д. 15-40).

Согласно изменениям Устав дополнен подразделом 5.10 следующего содержания: "МАДОУ вправе для собственных нужд заключать от своего имени гражданско-правовые договоры в качестве заказчика на проведение работ по капитальному строительству, реконструкции, ремонту, проектированию объектов недвижимого имущества, включая здания, строения, сооружения и т.д., а также работ по технологическому присоединению к данным объектам тепло-водоснабжения, электричества, канализации, телефонизации, и т.д. для непосредственного осуществления в данных объектах основной уставной деятельности, а также объектов недвижимого имущества хозяйственного назначения, необходимого для осуществления основной уставной деятельности МАДОУ (склады, подсобные помещения, веранды и т.д.).

04.10.2011 директором МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" утверждена документация о редукционе N 54 на право заключения договора на выполнение строительно-монтажных работ на объекте: "Детский сад на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина в микрорайоне "Солнечный берег" в г. Кирове" (приложение к делу л.д. 135-150).

Начальная цена договора определена в размере 164 996 400 рублей. Извещение о проведении редукциона размещено на сайте муниципального бюджетного учреждения "Центр проведения торгов, энергоэффективности и повышения квалификации" www.k-tender.ru.

В соответствии с протоколом подведения итогов редукциона для участия в нем зарегистрировался один участник - ОАО "Проектно-реставрационно-строительная фирма "АРСО" (приложение к делу л.д. 157).

Победителем редукциона признано ОАО "ПРС фирма АРСО", предложенная им цена - 164 171 418 рублей 00 копеек.

24.10.2011 года между МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" и ОАО "ПРС фирма "АРСО" заключен договор N 1 на выполнение строительно-монтажных работ (приложение к делу л.д. 175-183).

В соответствии с пунктом 1.1. договора подрядчик обязуется выполнить строительно-монтажные работы на объекте "Детский сад на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина в микрорайоне "Солнечный берег" в г. Кирове в соответствии с техническим заданием (приложение N 1), сметами (приложение N 2), проектной документацией и ввести объект в эксплуатацию, а заказчик обязуется принять и оплатить выполненные работы в соответствии с условиями договора.

Согласно пункту 1.2 договора работы, предусмотренные данным договором, выполняются подрядчиком с момента заключения договора по 15.12.2012 в соответствии с графиком выполнения работ согласно приложению N 3.

В соответствии с пунктом 3.1 договора цена договора составляет 164 171 418 рублей.

Согласно решению Кировской городской Думы от 14.12.2011 "О внесении изменений в решение Кировской городской Думы от 24.11.2010 N 46/7 "О бюджете муниципального образования "Город Киров" на 2011 год Управлению образования администрации города Кирова предусмотрены бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции по строительству детского сада на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина, в микрорайоне "Солнечный берег" в рамках реализации мероприятий: муниципальной целевой программы "Развитие жилищного строительства на территории МО "Город Киров" на 2011 - 2015 годы" в сумме 6 130,6 тыс. рублей; подпрограммы "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в сумме 74 001,09 тыс. рублей.

Решением Кировской городской Думы от 30.11.2011 N 57/3 "О бюджете муниципального образования "Город Киров" на 2012 год и плановый период 2012 и 2014 годов" Управлению образования администрации города Кирова на 2012 год предусмотрены бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции автономным и бюджетным учреждениям по строительству детского сада на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина, в микрорайоне "Солнечный берег" в рамках реализации мероприятий муниципальной целевой программы "Развитие жилищного строительства на территории МО "Город Киров" на 2011-2015 годы" в сумме 94 599,6 тыс. рублей.

Решением Кировской городской Думы от 30.11.2011 года N 57/3 "О бюджете муниципального образования "Город Киров" на 2012 год и плановый период 2012 и 2014 годов" Управлению образования администрации города Кирова предусмотрены бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции автономным и бюджетным учреждениям по строительству детского сада на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина, в микрорайоне "Солнечный берег" по подпрограмме "Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 - 2015 годы в сумме 74 001,08 тыс. рублей.

Постановлением администрации города Кирова от 05.12.2011 N 4219-П "Об утверждении муниципальной целевой программы "Развитие жилищного строительства на территории муниципального образования "Город Киров" на 2011 - 2015 годы" в новой редакции" в перечне мероприятий предусмотрено строительство детского сада на 220 мест с плавательным бассейном по ул. Героя Костина, 3а, в микрорайоне "Солнечный берег" г. Кирова, сумма финансирования: в 2011 году - 80141,68 тыс. рублей, в 2012 году - 94 559,60 тыс.рублей, исполнитель мероприятия программы - Управление образования администрации города Кирова.

10.01.2012 между Управлением образования и МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" города Кирова заключено соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова.

В соответствии с пунктом 1.1 соглашения предметом настоящего соглашения является определение порядка и условий предоставления управлением образования Учреждению бюджетных инвестиций на строительство детского сада на 220 мест с плавательным бассейном по улице Героя Костина, 3а в микрорайоне "Солнечный берег" г. Кирова.

Согласно пункту 2.1.1 соглашения Управление образования обязалось перечислить учреждению бюджетные инвестиции в сумме 94 559 рублей 60 копеек.

02.05.2012 года между Управлением образования и Учреждением подписано дополнительное соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова.

В соответствии с дополнительным соглашением пункт 2.1.1 соглашения изложен в следующей редакции: перечислить Учреждению субсидию в сумме 168567,68 тыс. рублей. В том числе: из средств федерального бюджета - 74011,08 тыс. рублей, из средств бюджета муниципального образования "Город Киров" - 95556,60 тыс. рублей.

17.10.2012 между Управлением образования и МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" подписано дополнительное соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова.

В соответствии с пунктом 1 дополнительного соглашения пункт 2.1.1 соглашения о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова изложен в следующей редакции: "перечислить Учреждению субсидию в сумме 168567,68 тыс. рублей. В том числе: из средств федерального бюджета - 749011,08 тыс.рублей, из средств бюджета муниципального образования "Город Киров" - 94559,60 тыс.рублей".

26.10.2012 заключено соглашение, в соответствии с пунктом 1 которого пункт 2.1.1 соглашения о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций муниципальным образовательным автономным учреждениям города Кирова изложен в следующей редакции: "перечислить Учреждению бюджетные инвестиции в сумме 168567,68 тыс. рублей. В том числе: из средств федерального бюджета - 749011,08 тыс. рублей, из средств бюджета муниципального образования "Город Киров" - 94559,60 тыс. рублей".

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства комиссией УФАС установлено, что Управление образования осуществило перечисление Учреждению денежных средств в качестве бюджетных инвестиций.

04.12.2012 по результатам рассмотрения дела N 135/03-12 комиссией Управления принято решение (в полном объеме изготовлено 18.12.2012), в соответствии с которым в действиях МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" признан факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов на рынке строительства объектов недвижимости путем расходования средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Киров" без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, что ограничивает права хозяйствующих субъектов, действующих на данном товарном рынке, на участие в торгах, а также обжалование результатов торгов в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов (пункт 2.1 решения), и части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в совмещении функций хозяйствующего субъекта и функций органа местного самоуправления при расходовании средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Киров" (пункт 2.2 решения). В соответствии с пунктом 3 решения в действиях Управления образования установлен факт нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в незаконном наделении хозяйствующего субъекта - МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N1" функциями органа местного самоуправления путем предоставления бюджетной инвестиции, позволяющей Учреждению осуществлять расходование средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Киров" без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ (том 1 л.д. 13-23).

Рассмотрение дела в отношении администрации города Кирова прекращено в связи с отсутствием в ее действиях нарушения части 1 и части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с вынесенным решением Управления, Департамент образования и МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" обратились в Арбитражный суд Кировской области с заявлениями о признании его недействительным.

Суд первой инстанции пришел к выводу о доказанности в действиях заявителей вмененных ответчиком нарушений требований Закона N 135-ФЗ, в связи с чем поддержал позицию антимонопольного органа и отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Частью 5 статьи 268 АПК РФ предусмотрено, что при обжаловании в порядке апелляционного производства части решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Департамент образования не согласен с вынесенным по делу судебным актом только в той части, в которой в удовлетворении его требования о признании недействительным пункта 3 решения УФАС о признании в его действиях факта нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции было отказано. В остальной части решение суда первой инстанции не обжалует. Учреждение поддерживает позицию Департамента образования, самостоятельно решение суда не обжалует.

Учитывая, что со стороны МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", УФАС и третьих лиц возражений в силу требований вышеуказанной нормы АПК РФ не поступило, апелляционный суд проверяет решение суда первой инстанции только в обжалуемой части.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда в обжалуемой части исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30 октября 2007 года N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

Оспариваемым решением антимонопольного органа нарушение данного запрета установлено в действиях Управления образования, которое наделило Учреждение функциями органа местного самоуправления путем предоставления бюджетной инвестиции, позволяющей МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" осуществлять расходование средств из бюджета города Кирова на товары, работы, услуги, необходимые для выполнения муниципальной нужды муниципального образования "Город Киров" без соблюдения процедур, предусмотренных Законом N 94-ФЗ, а также в действиях указанного Учреждения, которое допустило совмещение функций хозяйствующего субъекта с несвойственными ему функциями органа местного самоуправления.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).

В силу части 1 статьи 2 названного Закона автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

Согласно части 1 статьи 5 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

При этом частью 10 названной статьи определено, что имущество (в том числе денежные средства), закрепляемое за автономным учреждением при его создании, должно быть достаточным для обеспечения возможности осуществлять им предусмотренную его уставом деятельность и нести ответственность по обязательствам, возникшим у государственного или муниципального учреждения до изменения его типа.

С учетом изложенного при создании автономного учреждения учредитель обязан наделить его необходимым для осуществления деятельности имуществом, в том числе недвижимым. В данном случае такая обязанность является функцией органа местного самоуправления.

Несмотря на то, что пунктом 7.2 постановления N 3101-П такая обязанность прямо закреплена за Управлением образования, учредитель не наделил Учреждение необходимым для осуществления его уставной деятельности имуществом при его создании.

Из содержания пунктов 1.5, 17 Устава МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" следует, что Учреждение осуществляет свою уставную деятельность путем выполнения работ и оказания услуг в сфере образования в соответствии с муниципальным заданием, утвержденным учредителем. Основными целями деятельности являются реализация основных общеобразовательных программ дошкольного образования, воспитание детей дошкольного возраста, охрана и укрепление физического и психического здоровья детей, развитие индивидуальных способностей и необходимая коррекция нарушения развития детей.

В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (действовавшего до 01.09.2013) образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников.

Пунктом 11 Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 N 1204, установлено, что право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, учреждение получает с момента выдачи ему лицензии (разрешения).

Согласно пункту 5 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.03.2011 N 174, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении образовательной деятельности являются помимо прочих наличие у соискателя лицензии на осуществление образовательной деятельности (или лицензиата) в собственности или на ином законном основании оснащенных зданий, строений, сооружений, помещений и территорий (включая оборудованные учебные кабинеты, объекты для проведения практических занятий, объекты физической культуры и спорта, условия обеспечения обучающихся, воспитанников и работников питанием и медицинским обслуживанием), необходимых для осуществления образовательной деятельности по заявленным к лицензированию и реализуемым в соответствии с лицензией образовательным программам и соответствующих требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области образования (подпункт "а").

Таким образом, для осуществления образовательной деятельности, которая является для Учреждения основной уставной деятельностью, необходимо наличие соответствующего недвижимого имущества, в частности здания детского сада, а не наличие денежных средств. Имеющийся в материалах дела отчет о выполнении муниципального задания подтверждает, что Учреждение не оказывало образовательные услуги в период с 2011 по 2012 г.г., поскольку у него отсутствовала лицензия, причиной чего в свою очередь явилось то обстоятельство, что учредитель не наделил МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" имуществом при его создании.

Комиссия УФАС в оспариваемом решении пришла к выводу о том, что Учреждение вместо имущества было наделено финансированием для оплаты выполнения работ по строительству здания детского сада соглашениями с Управлением образования. Вместе с тем инвестирование строительства здания детского сада в том виде, в котором оно было осуществлено в рассматриваемом случае, нельзя признать наделением автономного учреждения имуществом, предусмотренным положениями Закона N 174-ФЗ.

Требования законодательства об образовании, а также Закона N 174-ФЗ свидетельствуют о том, что учреждение получает статус образовательного учреждения и право на ведение образовательной деятельности лишь после получения лицензии, которая может быть выдана после завершения учредителем процедуры его создания, предусматривающей наделение учреждения необходимым для осуществления его уставной деятельности недвижимым имуществом.

При этом финансирование нужд, связанных с осуществлением деятельности учреждения, в том числе предусмотренных частью 3 статьи 4 Закона N 174-ФЗ мероприятий, направленных на развитие автономного учреждения, может иметь место после завершения процесса создания.

Согласно понятию, данному в статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами. При этом под бюджетными инвестициями понимаются бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества.

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии со статьей 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

Статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания; осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности; закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения и бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности казенных учреждений), в том числе в целях оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам.

Закон N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что к вопросам местного значения городского округа относится организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа, а также организация отдыха детей в каникулярное время.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формированию и размещению муниципального заказа.

Проанализировав названные правовые нормы, апелляционный суд приходит к выводу о том, что наделение образовательного учреждения необходимым для осуществления уставной деятельности имуществом входит в понятие организации предоставления образования; автономное учреждение может быть создано для выполнения работ, оказания муниципальных услуг, при этом указанные работы (услуги) являются полномочиями органов местного самоуправления. Создание автономного учреждения для выполнения работ (оказания услуг) для муниципального образования или органа местного самоуправления, а также наделение учреждения функциями заказчика работ для муниципальных нужд, как и финансирование учреждений для этих целей, Законом N 174-ФЗ не предусмотрено.

В связи с тем, что организация предоставления образования включает, в том числе создание условий для осуществления образовательного процесса, а имущество, которое на праве оперативного управления принадлежит автономным учреждениями, является собственностью муниципального образования, строительство соответствующего здания является муниципальной нуждой муниципального образования "Город Киров", а финансирование работ по его строительству должно осуществляться в порядке, предусмотренном Законом N 94-ФЗ. Выделение финансирования на эти цели автономному учреждению в ином порядке ни Законом N 174-ФЗ, ни Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрено.

Поскольку предметом работ, которые были заказаны в рамках редукциона N 54, договора N 1 на выполнение строительно-монтажных работ от 24.10.2011, являются работы для муниципальных нужд (обеспечение организации предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования "Город Киров"), то действия Управления образования, которыми МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" было наделено функциями органа местного самоуправления и финансированием нарушают требования части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Вопреки утверждениям заявителя апелляционной жалобы в соответствии с постановлением администрации города Кирова от 20.09.2011 N 3101-П Управлению образования было поручено организовать проведение мероприятий по закреплению имущества на праве оперативного управления за МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", а не выделить ему денежные средства.

Строительство здания детского сада было предусмотрено целевыми программами, исполнителем мероприятий, в том числе по программе "Развитие жилищного строительства на территории муниципального образовании "Город Киров" на 2011-2015 г.г." указано Управление образования, а не Учреждение.

Реализация целевых программ также является муниципальной нуждой и функцией органа местного самоуправления.

Материалами дела подтверждается, что МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1" было наделено финансированием для оплаты выполнения работ по строительству здания детского сада соглашением с Управлением образования. Следовательно, заключив такое соглашение о порядке и условиях предоставления бюджетных инвестиций, Управление образования фактически наделило функциями органа местного самоуправления созданное им автономное учреждение.

Пункт 5.10, внесенный в Устав МАДОУ "Детский сад общеразвивающего вида N 1", согласно которому МАДОУ вправе для собственных нужд заключать от своего имени гражданско-правовые договоры в качестве заказчика на проведение работ по капитальному строительству, реконструкции, ремонту, проектированию объектов недвижимого имущества, включая здания, строения, сооружения, не отменяет положений муниципальной программы и постановления о создании Учреждения, согласно которым названные функции закреплены за Управлением образования.

Учреждение является хозяйствующим субъектом по смыслу пункта 5 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, что подтверждается соответствующими положениями Устава Учреждения.

С учетом изложенного, поскольку деятельность по организации предоставления образования, включающая в себя создание всех необходимых для осуществления образовательного процесса условий, строительство здания детского сада, является нуждой муниципального образования и отнесена к функциям органов местного самоуправления, а возможность передачи полномочий органа местного самоуправления по реализации указанных функций иным хозяйствующим субъектам, в том числе созданным в форме автономного учреждения, в свою очередь прямо запрещена положениями части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ответчик пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях Управления образования, вследствие которых Учреждение фактически было наделено функциями органа местного самоуправления, нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Вывод суда первой инстанции о том, что соблюдение требований бюджетного законодательства не может исключать нарушений антимонопольных запретов при их доказанности, следует признать правомерным, доказательств в опровержение данной позиции заявителем апелляционной жалобы не приведено.

Оценка вопроса о правомерности финансирования автономного учреждения как в форме субсидии, так и в форме инвестиции не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Законом N 174-ФЗ, Законом N 94-ФЗ и Законом о защите конкуренции.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о том, что суд первой инстанции на основании достаточной совокупности доказательств, которым при правильном применении статьи 71 АПК РФ дана надлежащая правовая оценка, правомерно поддержал позицию антимонопольного органа и сделал правильный вывод о том, что рассмотренные действия заявителя нарушают запрет, предусмотренный частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку пункт 3 решения УФАС от 18.12.2012 N 135/03-12 в части признания заявителя нарушившим часть 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы Департамента образования, незаконно не возлагает на него какие-либо обязанности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции в данной части не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда в части отказа в удовлетворении данного требования Департамента, изложенных в обжалуемом решении, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом несостоятельными. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

С учетом изложенного решение Арбитражного суда Кировской области от 02.08.2013 в обжалуемой части следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Департамента образования - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации от уплаты государственной пошлины освобождаются государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, в связи с чем государственная пошлина с заявителя не взыскивается.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 02.08.2013 по делу N А28-2832/2013 в обжалуемой части оставить без изменения, а апелляционную жалобу департамента образования администрации города Кирова - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

А.В. Караваева П.И. Кононов