Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2013 г. N 11АП-17019/13 (ключевые темы: предписание - капитальный ремонт - требования пожарной безопасности - государственный пожарный надзор - эвакуация)

Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2013 г. N 11АП-17019/13

г. Самара

21 октября 2013 г.

Дело N А55-10042/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 16 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 21 октября 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кувшинова В.Е., судей Филипповой Е.Г., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Оразовой Ж.К.,

с участием в судебном заседании:

представителя Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области "Сызранская городская больница N 2" - Товышевой И.А. (доверенность от 15.05.2013 N 11),

представитель отдела надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и м.р. Сызранский и Шигонский ГУ МЧС России по Самарской области - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 16 октября 2013 года в помещении суда апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и м.р. Сызранский и Шигонский ГУ МЧС России по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 23 августа 2013 года по делу N А55-10042/2013 (судья Медведев А.А.),

по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Самарской области "Сызранская городская больница N 2" (ИНН 6315705990, ОГРН 1066315023720), Самарская область, г. Самара,

к отделу надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и м.р. Сызранский и Шигонский ГУ МЧС России по Самарской области, Самарская область, г. Сызрань,

об оспаривании постановления и предписания,

УСТАНОВИЛ:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Сызранская городская больница N 2" (далее - заявитель, Сызранская ГБ N2) обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом уточнения заявленных требований) к Отделу надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и м.р. Сызранский и Шигонский ГУ МЧС России по Самарской области (далее - административный орган) о признании незаконным предписания от 23.04.2013 N 553/1/1 (л.д. 6 - 7).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 23.08.2013 по делу N А55-10042/2013 заявленные требования удовлетворены. Суд признал незаконным предписание заместителя начальника Отдела надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и муниципальных районов Сызранский, Шигонский УНД ГУ МЧС России по Самарской области от 23.04.2013 N553/1/1 (л.д.118-124).

В апелляционной жалобе административный орган просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (л.д.129-131).

Сызранская ГБ N 2 апелляционную жалобу отклонила по основаниям, изложенным в возражениях на нее.

На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителя административного органа, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Сызранской ГБ N 2 отклонил апелляционную жалобу по основаниям, приведенным в возражениях.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, в возражения и в выступлении представителя Сызранской ГБ N 2, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения (приказа) административного органа от 27.03.2013 N 553 проведена внеплановая проверка по исполнению ранее выданного предписания от 24.04.2012 N 1431/1/1 в помещениях учреждения по адресам: Самарская область, г.Сызрань, ул.Астраханская, д.41, ул.50 лет Октября, д.91, ул.Шухова, д.6, ул.Гагарина, д.79, ул.Пархоменко, д.49.

По результатам проверки составлен акт от 23.04.2013 (л.д.37).

23.04.2013 должностным лицом административного органа в отношении учреждения составлены протоколы N 1135 и N 1136 об административном правонарушении соответственно по частям 1 и 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (л.д.35-39).

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении и указанных протоколов административным органом 29.04.2013 вынесено оспариваемое постановление, которым учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 4 статьи 20.4 КоАП РФ и по правилам части 2 статьи 4.4 КоАП РФ привлечено к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ в виде штрафа в размере 150 000 руб. (л.д.8-9, 42-43).

Названным постановлением в вину учреждению вменены нарушения СНиП 21-01-97*, СНиП 41-01-2003, Правила противопожарного режима в Российской Федерации, Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ, выразившиеся в следующем:

- места пересечения противопожарных преград вентиляционными коробами не оборудованы противопожарными клапанами;

- допущено размещение реанимационного отделения и палат для тяжелобольных на верхних этажах;

- отсутствует тамбур-шлюз с подпором воздуха при пожаре перед лифтом в подвале;

- не произведен расчет необходимого времени эвакуации людей при пожаре;

- допущено применение горючих материалов для покрытия пола на путях эвакуации в общих коридорах больницы;

- лестничные клетки не отделены от общих коридоров с уплотнителями в притворах и устройствами для самозакрывания;

- допущено открывание дверей эвакуационных выходов не по направлению выходов из здания.

В соответствии с предписанием от 23.04.2013 N 553/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности заявитель обязан устранить вышеуказанные нарушения в срок 15.04.2014 (л.д.16-17, 44-45).

Считая названное предписание незаконным, Сызранская ГБ N 2 обратилась в арбитражный суд.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования, правильно применил нормы материального права.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а также подпункта 5 пункта 9 Положения о государственном пожарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 N 820, государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности.

Административный регламент МЧС, определяя административные процедуры по осуществлению государственной функции по государственному пожарному надзору, устанавливает, что в порядке принятия мер по фактам нарушений, выявленных при проведении проверки, государственный инспектор по пожарному надзору, проводивший проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязан выдать предписание по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности (пункт 20, подпункт 1 пункта 70).

Таким образом, предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного пожарного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных учреждений, организаций, граждан, и индивидуальных предпринимателей.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные и четкие указания относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В оспариваемом предписании надзорный орган указал на необходимость устранения нарушений, выявленных внеплановой проверкой по исполнению ранее выданного предписания от 24.04.2012 N 1431/1/1 в помещениях учреждения по адресам: Самарская область, г.Сызрань, ул.Астраханская, д.41, ул.50 лет Октября, д.91, ул.Шухова, д.6, ул.Гагарина, д.79, ул.Пархоменко, д.49.

Необходимость устранения нарушений мотивирована ссылками на положения статьи 53 Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", ППР п.135, 34, СНиП 21-01-97* п.7.26, 6.18*, СНиП 41-01-2003 п.7.11.1, СП 1.13130.2009 п.4.3.2.

Федеральный закон от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям, сооружениям и строениям, промышленным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения.

Положения указанного Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения, в том числе, при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты.

Согласно статье 151 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (по истечении девяти месяцев со дня его официального опубликования, опубликован в Собрании законодательства РФ, 28.07.2008, N 30 (ч. 1), ст. 3579) до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к объектам защиты (продукции), процессам производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации (вывода из эксплуатации), установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению в части, не противоречащей требованиям настоящего Федерального закона.

В Правилах противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме", установлены требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов (далее - объекты) в целях обеспечения пожарной безопасности (п.1).

Наряду с настоящими Правилами, следует также руководствоваться иными нормативными документами по пожарной безопасности и нормативными документами, содержащими требования пожарной безопасности, утвержденными в установленном порядке (п.3).

В соответствии с п. 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий и других строительных сооружений (далее - зданий) на всех этапах их создания и эксплуатации, а также пожарно-техническую классификацию зданий, их элементов и частей, помещений, строительных конструкций и материалов.

Согласно СНиП 41-01-2003 настоящие строительные нормы распространяются на системы теплоснабжения, отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха в помещениях зданий и сооружений (далее - зданий).

В соответствии с 1.3 СП 1.13130.2009 при изменении функционального назначения существующих зданий или отдельных помещений в них, а также при изменении объемно-планировочных и конструктивных решений должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений.

Административный орган утверждает, что требования, изложенные в указанных нормах и правилах, подлежат обязательному соблюдению и применению при эксплуатации зданий, поэтому время ввода в эксплуатацию здания, в котором в настоящее время располагается организация, не устраняет обязанности заявителя по их соблюдению.

Суд первой инстанции обоснованно признал правильным данный довод, но лишь в части требований, относящихся к эксплуатации здания, которые не влекут за собой необходимость капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения, изменения функционального назначения здания.

В соответствии с п.8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения" (утв. Постановлением Госстроя РФ от 17.05.1994 N 18-38) на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений в соответствии с новыми данными приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

При изменении функционального назначения существующих зданий (сооружений) или отдельных помещений в них должны применяться действующие нормативные документы в соответствии с новым назначением этих зданий или помещений.

СНиП 10-01-94 утратил силу с 01.10.2003 в связи с изданием Постановления Госстроя РФ от 10.09.2003 N 164.

Однако аналогичное положение имелось и в Инструкции по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации, утвержденной Приказом МЧС России от 17.03.2003 N 132.

Пункт 56 настоящей Инструкции предусматривает, что при осуществлении мероприятий по контролю на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с нормативными документами, действовавшими на период проектирования и строительства, требования новых нормативных документов не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для жизни и здоровья людей.

Аналогичное положение имеется и в пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", согласно которому в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению (часть 4 в ред. Федерального закона от 10.07.2012 N 117-ФЗ).

Следовательно, указанные правовые нормы запрещали придавать обратную силу тем требованиям новых нормативных документов, которые могли быть учтены лишь при проектировании и строительстве здания.

Как установлено судом первой инстанции, здания по адресам: Самарская область, г.Сызрань, ул.Астраханская, д.41, ул.50 лет Октября, д.91, ул.Шухова, д.6, ул.Гагарина, д.79, ул.Пархоменко, д.49, введены в эксплуатацию до вступления в силу ППР, СНиП 21-01-97*, СНиП 41-01-2003, СП 1.13130.2009.

Доказательства того, что дальнейшая эксплуатация этих зданий приводит к недопустимому риску для жизни и здоровья людей, в материалы дела не представлены.

Следовательно, указанные правовые нормы запрещали придавать обратную силу тем требованиям новых нормативных документов, которые могли быть учтены лишь при проектировании и строительстве здания.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что указание в оспариваемом предписании нарушений со ссылками на более поздние нормативные акты является необоснованным.

Ссылка административного органа на новую редакцию п.4 ст.4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (в ред. Федерального закона от 10.07.2012 N 117-ФЗ) и производство капитального ремонта в больнице является необоснованной, поскольку доказательства, позволяющие соотнести конкретные объемы работ по капитальному ремонту с возможностью соблюдения заявителем требований Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ, в материалах дела отсутствуют.

Административный орган не доказал, что в период действия примененных им нормативных актов заявитель осуществлял капитальный ремонт именно системы вентиляции, покрытия пола на путях эвакуации в общих коридорах больницы, лифта в подвале, лестничных клеток, дверей эвакуационных выходов, а также изменял функциональное назначение реанимационного отделения и палат для тяжелобольных.

Сведения о нарушении заявителем требований, установленных непосредственно Федеральным законом от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", в оспариваемом предписании (за исключением ст.58) не содержатся, доказательства нарушения отсутствуют в материалах дела.

В части статьи 53 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ доводы административного органа о том, что не произведен расчет необходимого времени эвакуации людей при пожаре, являются необоснованными.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 53 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ безопасная эвакуация людей из зданий и сооружений при пожаре считается обеспеченной, если интервал времени от момента обнаружения пожара до завершения процесса эвакуации людей в безопасную зону не превышает необходимого времени эвакуации людей при пожаре.

Методы определения необходимого и расчетного времени, а также условий беспрепятственной и своевременной эвакуации людей определяются нормативными документами по пожарной безопасности.

Таким образом, закон не содержит требования об обязанности проверяемой организации производить расчет необходимого времени эвакуации людей при пожаре.

Административный орган не доказал, что в проверяемых помещениях интервал времени от момента обнаружения пожара до завершения процесса эвакуации людей в безопасную зону превышает необходимое время эвакуации людей при пожаре.

Расчетное время эвакуации людей определяется по ГОСТ 12.1.004-91 "Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Пожарная безопасность. Общие требования", согласно приложению N 2 к которому расчетное время эвакуации людей из помещений и зданий устанавливается по расчету времени движения одного или нескольких людских потоков через эвакуационные выходы от наиболее удаленных мест размещения людей.

Следовательно, должностное лицо органа пожарного надзора, делая предположение о неисполнении заявителем условия безопасной эвакуации людей, должно было руководствоваться не только своим субъективным мнением, но и соответствующими расчетами, доказательств, проведения которых административным органом в материалы дела не представлено.

Кроме того, эксплуатация здания по адресу ул.Пархоменко, д. 49, прекращена, электропроводка обесточена.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что административный орган не доказал наличие основания для предъявления заявителю требований об устранении нарушений пожарной безопасности.

В силу части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Судом учтено, что решением Арбитражного суда Самарской области от 23.07.2013 по делу N А55-10633/2013, вступившим в законную силу, постановление административного органа о привлечении к административной ответственности от 29.04.2013 N 0187 признано незаконным и отменено.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о незаконности предписания от 23.04.2013 N 553/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина административным органом в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 23 августа 2013 года по делу N А55-10042/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности г.о. Сызрань, Октябрьск и м.р. Сызранский и Шигонский ГУ МЧС России по Самарской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е. Кувшинов

Судьи

Е.Г. Филиппова Е.Г. Попова