Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 октября 2013 г. N 18АП-10555/13

г. Челябинск

21 октября 2013 г.

Дело N А07-6949/2013

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Малышева М.Б., Бояршиновой Е.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ершовой Е.К.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.08.2013 по делу N А07-6949/2013 (судья Валеев К.В.).

Администрация муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган, Управление, УФАС по РБ) о признании незаконным решения от 14.03.2013 N А-371/15-12 и предписания от 14.03.2013 N 04-А-371/15-12.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Некоммерческая организация "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" (далее - НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан") и Совет муниципального образования Ишимбайский район Республики Башкортостан.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.08.2013 требования заявителя удовлетворены.

Не согласившись с таким решением, антимонопольный орган обжаловал его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе УФАС по РБ просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование апелляционной жалобы указывает на наличие в действиях администрации нарушений ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Полагает, что федеральным законодательством не предусмотрена возможность предоставления земельных участков для жилищного строительства без проведения торгов кроме специально оговоренных случаев, к числу которых рассматриваемая ситуация не относится. Также, обращает внимание на то, что на момент принятия оспоренных ненормативных актов из Постановления Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254 "О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" (далее - Постановление N 254) и Решения Совета муниципального образования Ишимбайский район Республики Башкортостан от 22.09.2011 N 40/564 "О порядке бесплатного предоставления земельных участков социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан" (далее - Решение N 40/564) исключены положения о предоставлении земельных участков социально ориентированным организациям без проведения торгов. Полагает, что проведение торгов не исключает возможности установления условий, способствующих строительству жилья, стоимость которого не превышает стоимости доступного социального жилья.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в судебное заседание их представители не явились. От заявителя, заинтересованного лица и НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" в материалы дела поступили ходатайства о рассмотрении апелляционной жалобы без участия их представителей. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции без участия не явившихся представителей сторон и третьих лиц.

В представленных в материалы дела отзывах на апелляционную жалобу Администрация и НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" возражают против удовлетворения жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" образовано государственным унитарным предприятием "Фонд жилищного строительства Республики Башкортостан", является не имеющей членства социально ориентированной некоммерческой организацией, созданной в целях улучшения жилищный условий граждан, приживающих на территории Республики Башкортостан.

Администрацией муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан принято постановление от 10.07.2012 N 2044, которым, в соответствии с Постановлением N 254, Решением 40/564, ст.28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и ст.ст.3, 10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-З "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (далее - Закон N 59-З), в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, на основании заявления НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан", последнему предоставлен в собственность бесплатно и без проведения торгов земельный участок с кадастровым номером 02:58:020301:126 площадью 3869кв.м, расположенный в 25-м по направлению на северо-запад от жилого дома N 41 по ул. Зеленой г. Ишимбая Ишимбайского района Республики Башкортостан, для строительства многоквартирного жилого дома с инженерной инфраструктурой.

Установив факт принятия администрацией этого постановления в ходе проведения ежеквартального мониторинга по земельным участкам, предоставленным для жилищного строительства, на соответствие антимонопольному законодательству, УФАС по РБ возбудило дело о нарушении антимонопольного законодательства N А-371/15-12, по результатам рассмотрения которого приняло решение от 14.03.2012 (резолютивная часть решения объявлена 28.02.2013). В соответствии с этим решением администрация признана нарушившей требование ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.1 решения), администрации решено выдать предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены постановления от 10.07.2012 N 2044 (п.2 решения), в отношении Совета муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан производство по делу прекращено в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства (п.3 решения), материалы дела решено передать должностному лицу, уполномоченному осуществлять производство по делу об административном правонарушении (п.4 решения). Из мотивировочной части решений следует, что нарушением требований ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ признано принятие администрацией в нарушение действующего законодательства постановления от 10.07.2012 N 2044 о предоставлении земельного участка НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" без проведения торгов, чем могут быть нарушены права других хозяйствующих субъектов на получение земельного участка, то есть созданы барьеры при осуществлении предпринимательской деятельности.

На основании указанного решения заинтересованным лицом администрации выдано предписание от 14.03.2013 N 04-А-371/15-12, которым заявителю предписано устранить нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ (п.1 предписания), с целью исполнения предписания совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - отменить постановление от 10.07.2012 N 2044 (п.2 предписания), а также в срок, не превышающий 30 дней с момента получения предписания представить в УФАС по РБ копии документов, подтверждающих отмену указанного постановления (п.3 предписания).

Не согласившись с указанными решением и предписанием, администрация оспорила их в судебном порядке.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции указал на наличие предусмотренной законом совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренных ненормативных актов.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходи к следующим выводам.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: 1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров; 2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; 3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; 4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; 5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары; 6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке; 7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 этого Федерального закона; 8) создание дискриминационных условий; 9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг; 10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п.8 Постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующий орган должен указать конкретную норму федерального закона, разрешившую данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие).

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что администрации вменяется в вину нарушение ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в принятии постановления от 10.07.2012 N 2044, которым бесплатно и без проведения торгов НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" предоставлен земельный участок с кадастровым номером 02:58:020301:126. При этом, фактически антимонопольный орган усматривает нарушение исключительно в части решения вопроса о предоставлении участка без проведения торгов, не усматривая при этом нарушения в бесплатности предоставления такого участка.

Пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель государственной и муниципальной собственности установлен в ст.30 ЗК РФ, в силу пункта 1 которой, предоставление таких участков с проведением работ по их формированию осуществляется без предварительного согласования мест размещения объектов либо с предварительным согласованием мест размещения объектов. Пунктом 2 этой же нормы установлено, что предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьей 38 ЗК РФ. В соответствии с п.п.3, 5 ст.30 ЗК РФ, предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а лицам, указанным в пункте 1 статьи 20 ЗК РФ, - в постоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений. Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 ЗК РФ.

Пунктами 1 и 2 статьи 30.1 ЗК РФ предусмотрено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду, а в случаях, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, - в безвозмездное срочное пользование без предварительного согласования места размещения объекта. Продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах, за исключением случаев, установленных подпунктами 5 и 5.1 пункта 1 статьи 24, пунктом 2.1 статьи 30 и пунктом 27 статьи 38.1 этого Кодекса

Анализ указанных норм позволяет прийти к выводу о том, что предоставление земельных участков, находящихся в том числе в муниципальной собственности, для целей строительства может осуществляться как платно, так и бесплатно в случаях, установленных ЗК РФ или иными законами (в том числе законами субъектов Российской Федерации). При этом платное предоставление земельного участка для целей жилищного строительства осуществляется посредством проведения торгов, поскольку лишь в этом случае обеспечиваются наиболее выгодные для государства условия реализации имущества.

Необходимость проведения торгов в случае бесплатного предоставления участка нормативно не предусмотрена.

В соответствии с п.1.1 ст.10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" (в редакции Закона Республики Башкортостан от 21.03.2011 N 378-з), земельные участки предоставляются бесплатно социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан, в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки гражданам, нуждающимся в жилых помещениях.

Эта норма, определяющая частный случай бесплатного предоставления земельных участков, не противоречит положениям ЗК РФ и соответствует положениям п.6 ст.31.1 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", предусматривающим возможность оказания имущественной поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям в том числе путем передачи таким организациям государственного или муниципального имущества. При этом требования о таком предоставлении земельных участков посредством проведения торгов нормативно не установлены.

Порядок бесплатного предоставления земельных участков на территории Ишимбайского района социально ориентированным некоммерческим организациям, созданным государственными унитарными предприятиями Республики Башкортостан до 06.09.2013 осуществлялся в соответствии с Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 29.07.2011 N 254 и Решением Совета муниципального района Ишимбайский район Республики Башкортостан от 22.09.2011 N 40/564, не предусматривающих необходимость проведения в этой ситуации торгов.

Из материалов дела следует, что НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" соответствует требованиям, установленным в п.1.1 ст.10 Закона Республики Башкортостан от 05.01.2004 N 59-з (образовано государственным унитарным предприятием "Фонд жилищного строительства Республики Башкортостан", является социально ориентированной некоммерческой организацией, созданной в целях улучшения жилищный условий граждан, приживающих на территории Республики Башкортостан), а предоставление земельных участков произведено в целях строительства жилых помещений, реализуемых с предоставлением государственной поддержки граждан, нуждающихся в жилых помещениях. Эти обстоятельства не оспариваются и заинтересованным лицом.

То есть, принятие администрацией спорных постановлений о бесплатном предоставлении земельного участка НО "Фонд строительства социального жилья Республики Башкортостан" нормативно обосновано, что собственно не оспаривается и в тексте рассматриваемого решения антимонопольного органа.

Поскольку требования о необходимости такого бесплатного предоставления земельных участков исключительно по итогам проведения торгов законом не установлено, с учетом правовой позиции, изложенной в п.8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, оснований для признания действий администрации противоречащими ч.1 ст.15 Закона N 135-ФЗ не имеется.

Таким образом, оспоренное решение антимонопольного органа и принятое на основании этого решения предписание следует признать не соответствующими закону и нарушающими права заявителя в сфере экономической деятельности (ввиду необоснованного создания заявителю препятствий в осуществлении хозяйственной деятельности).

Внесение в 2013 году изменений в Постановление N 254 и Решение N 40/564, на что заинтересованное лицо ссылается в своей апелляционной жалобе, не может свидетельствовать о законности оспоренных ненормативных актов, основанием вынесения которых явились правоотношения, возникшие в июле 2012 года.

При таких обстоятельствах у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о наличии совокупности условий, свидетельствующих о недействительности оспоренных решений и предписаний антимонопольного органа.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием к отмене решения судом, не установлено.

Таким образом, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 14.08.2013 по делу N А07-6949/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

Е.В. Бояршинова М.Б. Малышев