Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2013 г. N 11АП-14171/13

г. Самара

22 октября 2013 г.

Дело N А55-6946/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Юдкина А.А., судей Семушкина В.С., Филипповой Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания Оразовой Ж.К.,

с участием в судебном заседании:

индивидуального предпринимателя Грачева Сергея Александровича (паспорт),

представителя ИП Грачева С.А. - Грачевой И.В.(доверенность от 25.04.2013),

представителя Главного Управления МЧС России по Самарской области - Калашниковой Е.П. (доверенность от 27.02.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Грачева Сергея Александровича на решение Арбитражного суда Самарской области от 03 июля 2013 года по делу N А55-6946/2013, судья Морозов Г.Н., по заявлению индивидуального предпринимателя Грачева Сергея Александровича, г. Жигулёвск, к Главному Управлению МЧС России по Самарской области, г. Самара, об оспаривании ненормативных актов и действий,

установил:

индивидуальный предприниматель Грачев Сергей Александрович (далее - заявитель, предприниматель, ИП Грачев С.А.) обратился в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании недействительными вынесенных должностными лицами отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области (далее - Отдел надзорной деятельности, административный орган): распоряжения (приказа) от 29.01.2013 N 30 о проведении внеплановой, выездной проверки индивидуального предпринимателя; акта проверки N 30 от 20.02.2013; предписания N 30/1/1 от 20.02.2013, а также признании незаконными действий должностных лиц административного органа по назначению в отношении него внеплановой проверки соблюдения правил противопожарной безопасности и проведению в отношении него внеплановой проверки правил противопожарной безопасности, составлению акта проверки и предписания об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 03.07.2013 производство по делу в части требований о признании недействительным акта проверки N 30 от 20.02.2013 прекращено. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что акт проверки N 30 от 20.02.2013 не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не носит для предпринимателя властно обязывающее предписание. Вынесенные административным органом распоряжение и предписание, а также оспариваемые действия должностных лиц, являются законными и обоснованными.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Грачев С.А. обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает, что вынесенное начальником ОНД г.о. Жугулевск УНД ГУ МЧС России по Самарской области М.А. Агафоновым распоряжение (приказ) было вынесено ранее предписания, что нарушает требование приказа МЧС России N 375 от 28.06.2012, а именно п.1 ч. 47 Приказа МЧС России от 28.06.2012 N 375. Кроме того, неверно определен субъект ответственности по договору аренды. Заявитель указывает, что производство в части требования о признании недействительным акта проверки N 30 от 20.02.2013 в соответствии с п.3 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Отдел надзорной деятельности в отзыве на апелляционную жалобу с доводами апелляционной жалобы не согласился, считает решение суда законным и обоснованным.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва на нее соответственно.

Законность и обоснованность принятого по делу решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как усматривается из материалов дела, распоряжением административного органа от 29.01.2013 N 30 была назначена внеплановая выездная проверка предпринимателя с целью контроля исполнения предписания N 320/1/1 от 07.11.2012 года об устранении нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

В результате проверки было установлено, что ИП Грачев С.А. не выполнил в установленный срок законное предписание N 320/1/1 от 07.11.2012 органа, осуществляющего государственный пожарный надзор, а именно: внутренняя лестница на пути эвакуации не доведена до требуемого предела огнестойкости (деревянная) (нарушение СНиП 21.01-97* п. 5.18 таблица 4; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме" п. 33); из помещений второго этажа эвакуационный выход не отвечает требованиям СНиП 21-01-97* п.6.9 (нарушение СНиП 21-01-97* п.6.9*; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме" п. 33); в здании план-схемы эвакуации людей на случай пожара выполнены без внешнего или внутреннего освещения, и не с применением фотолюминесцентных материалов (нарушение ГОСТ Р 12.4.026-2001 п. 6.1.4; п.5.1; п. 3.4; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме" п. 33); на пути эвакуации эксплуатируются криволинейные ступени (основной выход) (нарушение СНиП 21-01-97* п. 6.28*; Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390 "О противопожарном режиме", п. 33).

Выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки N 30 от 20.02.2013. В тот же день административным органом вынесено предписание N 30/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности.

Не согласившись с распоряжением, актом проверки, предписанием и действиями должностных лиц административного органа, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции в отношении акта проверки прекратил производство по делу на основании пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом суда первой инстанции.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

К ненормативным правовым актам относятся акты государственных органов и должностных лиги устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности определенного круга лиц, а также создающие правила поведения, рассчитанные на однократное применение.

Акт проверки не обладает признаками ненормативного акта. По своей правовой природе он является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения, и служит одним из доказательств. Обжалование процессуальных документов действующим процессуальным законодательством не предусмотрено.

Сам по себе акт не создает обязанность нарушителя нести ответственность за совершенные правонарушения. Каких-либо властно-распорядительных предписаний, распоряжений, нарушающих права и интересы предпринимателя в оспариваемом акте не содержится. Доказательств обратного материалы дела не содержат.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2 части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Акт проверки не является ненормативным правовым актом, вопрос о недействительности которого может быть разрешен арбитражным судом.

В пункте 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу в части оспаривания акта проверки N 30 от 20.02.2013.

Относительно требований о признании недействительными распоряжения от 29.01.2013 N 30, признания незаконными действий должностных лиц административного органа по назначению в отношении предпринимателя внеплановой проверки и ее проведению, а также составлению акта проверки, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для их удовлетворения.

Для признания недействительным ненормативного правового акта государственного органа, органа местного самоуправления, иного органа, должностного лица требуется наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, помимо прочего, функции по надзору и контролю в области обеспечения пожарной безопасности.

В состав Государственной противопожарной службы, включенной в систему органов МЧС России, входят органы государственного противопожарного надзора, должностными лицами которого осуществляется государственный пожарный надзор в Российской Федерации (пункты 1, 3 Положения о МЧС России, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 N 868; статьи 5, 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности").

В Положении о государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, установлено, что органы государственного пожарного надзора руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также настоящим Положением (пункт 4).

Также в соответствии с указанным Положением органы (инспекторы) государственного пожарного надзора в рамках своей компетенции: организуют и проводят проверки деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты; выдают организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности (кроме реализуемой продукции), о проведении мероприятий по обеспечению пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара.

Надзор за выполнением обязательных требований пожарной безопасности осуществляется, в том числе в соответствии с Федеральными законами N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", N294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Федеральным законом N 294-ФЗ.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 1 части 5 статьи 6.1 Федерального закона "О пожарной безопасности" одним из оснований для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения организацией выданного органом государственного пожарного надзора предписания об устранении выявленного нарушения требований пожарной безопасности.

Аналогичное основание для проведения внеплановой проверки предусмотрено в подпункте 1 пункта 47 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375.

Согласно части 1 статьи 14 Федерального закона N 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Поскольку указанный срок истек, административным органом правомерно организована внеплановая проверка юридического лица на предмет исполнения ранее выданного предписания и соблюдения требований пожарной безопасности, о чем издано распоряжение (приказ) от 29.01.2013 N 30.

Из материалов дела и установлено судом, оспариваемое распоряжение вынесено в целях контроля исполнения предписания от 07.11.2012 N 320/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, что соответствует требованиям статьи 10 Федерального закона N 294-ФЗ, пункта 1 части 5 статьи 6.1 Федерального закона "О пожарной безопасности" и пункту 47 Административного регламента МЧС России исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности.

Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что распоряжение от 29.01.2013 N 30 было вынесено ранее срока выполнения предписания от 07.11.2012 N 320/1/1, отклонен судом апелляционной инстанции как необоснованный, так как проверка исполнения предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований производилась после истечения срока исполнения предписания.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что ИП Грачев С.А. был уведомлен о проверке в установленный законом срок.

Согласно пункта 52 Административного регламента по результатам проверки должностным лицом (должностными лицами) органа ГПН, проводящим (проводящими) проверку, составляется акт проверки.

Факты нарушений норм пожарной безопасности на момент проведения проверки подтверждены материалами дела и заявителем документально не опровергнуты.

Таким образом, внеплановая проверка по соблюдению обязательных требований пожарной безопасности произведены должностным лицом уполномоченного органа в пределах компетенции.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из законности изложенных в предписании от 20.02.2013 N 30/1/1 требований к ИП Грачеву С.А.

Однако суд апелляционной инстанции не может согласиться с таким выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

В случае выявления при проведении проверки нарушений требований пожарной безопасности должностное лицо (должностные лица) органа ГПН, проводившее (проводившие) проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязано (обязаны) с учетом разграничения ответственности и полномочий за обеспечение пожарной безопасности каждому уполномоченному должностному лицу органа власти или объекта защиты, в отношении которого проводится проверка, и (или) лицу (лицам), осуществляющему (осуществляющим) деятельность на проверяемом объекте защиты, а также органу власти выдать предписание (предписания) об устранении нарушения (нарушений) и (или) предписание по устранению несоответствия с указанием сроков их устранения (пункт 59 Административного регламента).

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38 Федерального закона N 69-ФЗ).

К лицам, уполномоченным владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом (в ограниченном виде), в соответствии со статьями 606, 615 Гражданского кодекса Российской Федерации относятся и арендаторы.

Поскольку обеспечение своевременного выполнения требований пожарной безопасности входит в обязанности как арендодателя, так и арендатора, ответственность за нарушение правил пожарной безопасности возлагается на них в зависимости от того, чье противоправное, виновное действие (бездействие) образует состав административного правонарушения.

Административным органом в ходе проверки были установлены нарушения: отсутствие требуемого предела огнестойкости у внутренней лестницы на пути эвакуации (СНиП 21.01.-97* (п. 5.18 таблица 4); из помещений второго этажа эвакуационный выход не отвечает требованиям СНиП 21-01-97* (п. 6.9); на пути эвакуации эксплуатируются криволинейные ступени (основной выход) (п.6.28 СНиП 21-01-97*); в здании план-схемы эвакуации людей на случай пожара выполнены без внешнего или внутреннего освещения, и не с применением фотолюминесцентных материалов ( п. 6.1.4, п. 3.4, п. 5.1 ГОСТ Р 12.4.026-2011).

Как следует из материалов дела, 01.02.2012 Логвинчук Я.В. (арендодатель) и ИП Грачев С.А. (арендатор) заключен договор аренды нежилого помещения. По условиям данного договора арендодатель передает, а арендатор принимает в аренду помещения, расположенные по адресу: г. Жигулевск, В-1, д.21 общей площадью 86,8 м, а именно кадастровый номер 022- торговый зал, 022 а - тамбур, 022 б - склад и 023 - сан. узел.

Иные объекты (в том числе помещение 023а - коридор) в перечне переданного в аренду имущества отсутствуют.

Административным органом не представлено доказательств, что нарушения, поименованные в предписании от 20.02.2013 N 30/1/1, должны быть устранены только арендатором - ИП Грачевым С.А.

Арендатор не может нести ответственность за выявленные нарушения норм, соблюдение которых должен обеспечить собственник имущества (арендодатель).

Апелляционный суд учитывает, что в соответствии с п. 5.1.3 договора аренды недвижимости от 01.02.2012 арендодатель обязан содержать передаваемые помещение в соответствии с требованиями пожарной безопасности.

При вынесении предписания инспектором Отдел надзорной деятельности не было учтено данное условие договора.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Самарской области от 02.07.2013 по делу N А55-6947/2013, имеющим в силу статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации преюдициальное значение для рассматриваемого спора, установлено, что указанные в предписании части здания не передавались в пользование (аренду), и, соответственно, возложение на него (ИП Грачева С.А.) обязанности по их обустройству и реконструкции в целях соблюдения противопожарных норм является недопустимым.

Согласно оспариваемому предписанию на заявителя возложена обязанность по исполнению требований ГОСТ Р 12.4.026-2001. В здании план-схемы эвакуации людей на случай пожара выполнены без внешнего или внутреннего освещения, и не с применением фотолюминесцентных материалов.

Пунктом 7 противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 установлено, что на объекте с массовым пребыванием людей (кроме жилых домов), а также на объекте с рабочими местами на этаже для 10 и более человек руководитель организации обеспечивает наличие планов эвакуации людей при пожаре.

Однако административным органом не представлено доказательств одновременного нахождения в указанном здании более 9 человек, следовательно, в материалах дела отсутствуют доказательств необходимости оборудования этого здания системой оповещения людей о пожаре.

При указанных обстоятельствах, апелляционный суд приходит к выводу о том, что обжалуемое предписание от 20.02.2013 N 30/1/1 не соответствует требованиям закона и нарушает права и законные интересы заявителя.

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, решение от 03.07.2013 по делу N А55-6946/2013 подлежит отмене в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным Отдела надзорной деятельности от 20.02.2013 N 30/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и незаконными действия инспектора отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск по составлению данного предписания. В этой части заявление подлежит удовлетворению. В остальной обжалуемой части решение подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба ИП Грачева С.А. - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Самарской области от 03 июля 2013 года по делу N А55-6946/2013 отменить в части отказа в удовлетворении требований о признании недействительным предписания отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области от 20.02.2013 N 30/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и незаконными действия инспектора отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск по составлению данного предписания.

Требования индивидуального предпринимателя Грачева Сергея Александровича в указанной части удовлетворить.

Признать недействительным предписание отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск Управления надзорной деятельности Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Самарской области от 20.02.2013 N 30/1/1 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности и незаконными действия инспектора отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск по составлению данного предписания.

В остальной части решение Арбитражного суда Самарской области от 03 июля 2013 года по делу N А55-6946/2013 оставить без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

А.А. Юдкин

Судьи

В.С. Семушкин Е.Г. Филиппова