Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 июля 2013 г. N 09АП-17813/13

г.Москва

09 июля 2013 г.

Дело N А40-134706/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 02.07.2013.

Постановление в полном объеме изготовлено 09.07.2013.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Пронниковой Е.В.,

судей Цымбаренко И.Б., Москвиной Л.А.,

при ведении протокола помощником судьи Струковой В.В.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Московской области

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 16.04.2013

по делу N А40-134706/2012, принятое судьей Семушкиной В.Н.,

по заявлению Администрация городского поселения Ашукино Пушкинского муниципального района Московской области

к Управлению Федеральной антимонопольной службе по Московской области,

третье лицо: ИП Никишин А.В.,

о признании недействительными решения и предписания, признании незаконным постановления,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя Фартушина С.Е. по доверенности от 10.01.2013 N 2, Богачевой Н.Ю. по доверенности от 10.01.2013 N 01,

представителя ответчика Глушенковой И.С. по доверенности от 10.04.2013 б/н,

представителя третьего лица Герасимова А.А. по доверенности от 25.06.2012 б/н,

УСТАНОВИЛ:

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 16.04.2013, принятым по настоящему делу, признаны незаконными решение по делу N 06-11/20-2012 от 09.08.2012 и предписание от 09.08.2012 N 06/ЕА/11624, вынесенные УФАС по Московской области в отношении Администрации городского поселения Ашукино Пушкинского муниципального района Московской области. В части требований о признании незаконным постановления УФАС России по Московской области по делу N 12/31-2012 от 06.09.2012 производство по делу прекращено.

В обоснование принятого решения суд первой инстанции указал на наличие предусмотренных законом оснований для признания недействительными оспариваемых заявителем решения и предписания антимонопольного органа. При этом суд пришел к выводу об отсутствии нарушения заявителем норм Федерального закона "О защите конкуренции". Кроме того, суд указал, что антимонопольным органом при рассмотрении дела допущены нарушения положений Закона о размещении заказов, регламентирующие порядок рассмотрения заявлений об обжаловании действий (бездействия) заказчика. Прекращая производство по делу в части требования о признании незаконным и отмене постановления УФАС России по Московской области, суд первой инстанции исходил из того, что постановление вынесено в отношении гражданина, не являющегося индивидуальным предпринимателем, в связи с чем заявленное требование неподведомственно арбитражному суду.

Не согласившись с данным решением суда первой инстанции, УФАС России по Московской области в апелляционной жалобе просит его отменить в части признания недействительными решения и предписания, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, на несоответствие выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, а также на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела. Считает, что права и законные интересы заявителя оспариваемыми решением и предписанием не нарушены. Указывает, что Администрация в нарушение норм п.5 ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" совместила размещение заказа муниципальных нужд и потребностей лиц, обладающих правом свободного выбора при заключении договоров.

Представитель заявителя в судебном заседании и письменном отзыве на апелляционную жалобу возражал против изложенных в ней доводов и требований, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения. Считает, что оспариваемые решение и предписание УФАС России по Московской области являются незаконными и необоснованными.

Представитель третьего лица в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы УФАС России по Московской области, просил решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В соответствии с ч.5 ст.268 АПК РФ в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

Поскольку в настоящем случае ответчиком оспаривается только часть решения суда первой инстанции, при отсутствии возражений со стороны лиц, участвующих в деле, законность и обоснованность судебного акта проверяется апелляционным судом только в обжалуемой части.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, поддержавших в судебном заседании свои правовые позиции, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения судебного акта в обжалуемой части, исходя из нижеследующего.

Как усматривается из материалов дела, Администрация Пушкинского муниципального района 16.01.2012 опубликовала извещение о размещении муниципального заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме на право заключения муниципального контракта на выполнение работ (оказание услуг) по сбору и захоронению твердых бытовых отходов на территории городского поселения Ашукино и аукционную документацию. На официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов муниципальному заказу был присвоен номер 0148300003212000003.

На основании протокола Единой комиссии от 27.01.2012 N 0148300003212000003-2 (5/12-АЭ-ПС-РЗ) 13.02.2012 Администрацией Ашукино был заключен муниципальный контракт N 0148300003212000003-2-0248906-01 с ООО "БИО-КАР" на выполнение работ (оказание услуг) по сбору и захоронению твердых бытовых отходов на территории городского поселения Ашукино.

Пунктом 2.4 контракта установлено, что на исполнителя возложена обязанность заключать договоры на вывоз твердых бытовых отходов с владельцами домовладений, расположенных на территории городского поселения Ашукино, на срок действия Контракта, самостоятельно взимать с них плату с учетом установленной нормы накопления твердых бытовых отходов - 0,32 м3 в месяц, согласно базе данных о 5000 владельцах домовладений, расположенных на территории поселения.

Итоги размещения муниципального заказа были освещены в обращении-отчете Главы городского поселения Ашукино Кондратьева Ю.А., опубликованном в газете "Ашукино сегодня" (номер N 19 за январь 2012 года) 19.01.2012.

В указанном обращении содержится следующая информация: "Особое внимание обратите на квитанции оплаты вывоза мусора, так как аукцион, проводившийся в электронном виде, выиграла организация ООО "БИО-КАР", и с февраля месяца мусор будет вывозить она".

ИП Никишин А.В., посчитав положения, закрепленные в п.2.2.4 контракта, и обращении Главы городского поселения нарушающими п.п.4-6 части 1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", обратился с соответствующим заявлением в Управление ФАС России по Московской области, которое на основании Приказа от 19.03.2012 N 119 возбудило в отношении Администрации Ашукино и Администрации Пушкинского муниципального района Московской области дело о нарушении антимонопольного законодательства N 06-11/20-2012.

09.08.2012 комиссией УФАС России по Московской области вынесено решение о признании Администрации Ашукино нарушившей ч.1 ст.15, п.5 ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции", путем включения в контракт на вывоз и захоронение твердых бытовых отходов пункта 2.2.4, который обязывает исполнителя заключать договоры на вывоз и захоронение твердых бытовых отходов с владельцами домовладений и опубликования в газете "Ашукино" обращения главы городского поселения Ашукино, устанавливающего для приобретателей товаров ограничение выбора хозяйствующих субъектов, оказывающих работы (услуги) по вывозу и захоронению твердых бытовых отходов на территории городского поселения Ашукино.

Пунктом 2 резолютивной части решения в отношении Администрации Пушкинского муниципального района Московской области производство по делу прекращено.

09.08.2012 Администрации Ашукино выдано предписание о прекращении нарушения норм части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", а именно, предписано убрать из проекта муниципального контракта на вывоз и захоронение ТБО пункт, содержащий требование к исполнителю в виде обязанности заключать договоры на вывоз и захоронение ТБО с владельцами домовладений.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация Ашукино обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Удовлетворяя заявленные Администрацией требования, суд первой инстанции правомерно исходил из незаконности и необоснованности оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа.

В соответствии с п.4 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 5 данной нормы Кодекса обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие данного акта закону и наличие нарушения им прав и охраняемых законом интересов заявителя.

При рассмотрении настоящего дела совокупность указанных обстоятельств установлена, принимая во внимание несоответствие оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Согласно п.п.1 и 5.3.6 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме.

Согласно п.1 ст.23 и п.1 ст.39 Федерального закона "О защите конкуренции" антимонопольный орган возбуждает дела о нарушениях антимонопольного законодательства, по результатам рассмотрения которых принимает решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Таким образом, при принятии оспариваемых решения и предписания УФАС России по Московской области действовало в рамках предоставленных антимонопольному органу действующим законодательством полномочий.

В то же время сделанные антимонопольным органом в решении и предписании выводы не соответствуют закону.

В соответствии с ч.2 ст.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Согласно п.7 ст.4 Закона под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Принимая оспариваемое решение, УФАС России по Московской области исходило из того, что в соответствии со ст.1 и п. 2 ст.3 Закона о размещении заказов оказание услуг владельцам домовладений не относится к муниципальным нуждам. Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Администрация Ашукино в нарушение п.5 ч.1 ст.15 Федерального закона N 135-ФЗ совместила размещение заказа муниципальных нужд и потребностей лиц, обладающих правом свободного выбора при заключении договоров.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", нарушение которого вменяется заявителю, федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Таким образом, для признания оспариваемых актов либо действий (бездействия) названных органов государственной власти нарушающими ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции" необходимо, чтобы такие акты либо действия (бездействие) приводили или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не были основаны на законе.

В соответствии с частью 2 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

Положениями п.18 ч.1 ст.14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации", п.1 ст.8 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", п.1 ст.7 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится непосредственно к полномочиям органов местного самоуправления.

Указанные полномочия органов местного самоуправления закреплены также в п.1 ст.6 Закона Московской области от 29.11.2005 N 249/2005-ОЗ "Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области", согласно которому органы местного самоуправления муниципальных образований Московской области создают условия для организации сбора и хранения мусора на территории. Производство работ по сбору и вывозу мусора осуществляется жилищно-эксплуатационными организациями муниципального образования, собственниками и пользователями зданий, строений, сооружений, земельных участков на основании договоров со специализированными предприятиями.

В настоящем случае суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что пункт 2.2.4 вышеназванного контракта направлен на обеспечение возможности собственникам и пользователям зданий, строений, сооружений, земельных участков на территории поселения заключить договоры на сбор и вывоз отходов со специализированным предприятием, и соответствует объему полномочий Администрации Ашукино как органа местного самоуправления.

В качество другого основания для принятия оспариваемого решения о признании Администрации нарушившей нормы антимонопольного законодательства УФАС России по Московской области указано на наличие публикации от 19.01.2012 в газете "Ашукино сегодня" обращения-отчета Главы городского поселения Ашукино Кондратьева Ю.А.

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что Глава поселения своим обращением устанавливает для приобретателей товаров ограничение выбора хозяйствующих субъектов, оказывающих работы (услуги) по вывозу и захоронению твердых бытовых отходов на территории городского поселения Ашукино, так как ООО "БИО-КАР" оказывает услуги в рамках Контракта.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, такое обращение не является ограничением выбора хозяйствующих субъектов, поскольку не обладает признаками правового акта, содержащего индивидуальные предписания, направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в данном случае антимонопольный орган при рассмотрении дела о нарушении ст.15 Закона обязан установить фактические обстоятельства, подтверждающие последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявить причинную связь между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Кроме того, правовое значение имеет и сама возможность наступления таких негативных последствий, что подлежит доказыванию антимонопольным органом.

В настоящем случае следует согласиться с выводом суда первой инстанции о недоказанности ответчиком факта нарушения заявителем положений ст.15 Закона о защите конкуренции.

Для квалификации вменяемого заявителю нарушения доказыванию подлежат обстоятельства возможного ограничения или устранения конкуренции на товарном рынке в результате принятия правового акта, совершения действий и наличие (отсутствие) прямо закрепленного федеральным законом полномочия заявителя принять соответствующий правовой акт, совершить действия.

При этом сама по себе констатация тех или иных действий органов государственной власти Российской Федерации, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

Пунктом 17 статьи 4 Закона определены признаки ограничения конкуренции, в числе которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Между тем, каких-либо конкретных обстоятельств, свидетельствующих о наступлении или угрозе наступления какого-либо из вышеприведенных последствий для конкуренции, антимонопольным органом не приведено и судом не выявлено.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает необходимым согласиться с выводом суда первой инстанции о недоказанности ответчиком наличия законных оснований для принятия оспариваемых решения и предписания в отношении Администрации городского поселения Ашукино Пушкинского муниципального района Московской области.

Изложенные обстоятельства в их совокупности и взаимосвязи свидетельствуют об отсутствии у антимонопольного органа оснований для признания действий Общества нарушающими ч.1 ст.15, п.5 ч.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с чем оспариваемое решение и выданное на его основании предписание не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы Администрации, следовательно, вывод суда первой инстанции о необходимости признания данных ненормативных актов недействительными является правомерным.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, направлены на иное толкование норм материального права и оценку доказательств, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение, полно и правильно установил обстоятельства дела, применил нормы материального права, подлежащие применению, и не допустил нарушения процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.266, 268, 269, 271 АПК РФ, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 16.04.2013 по делу N А40-134706/2012 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Федеральном арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

Е.В.Пронникова

Судьи

И.Б.Цымбаренко Л.А.Москвина