Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2013 г. N 20АП-5690/13

г. Тула

28 октября 2013 г.

Дело N А68-4127/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25.10.2013.

Постановление изготовлено в полном объеме 28.10.2013.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Заикиной Н.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Верулидзе Н.Д., при участии от заявителя - закрытого акционерного общества "Хороший дом" (г. Тула, ИНН 7106522120, ОГРН 1127154013238) - Голиковой Т.И. (доверенность от 01.02.2013), от заинтересованного лица - Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тульской области (г. Тула) - Никутина А.А. (доверенность от 16.10.2013), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 13.08.2013 по делу N А68-4127/2013 (судья Рыжикова Н.А.), установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Хороший дом" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением об отмене постановления отдела надзорной деятельности по Привокзальному району г. Тулы ГУ МЧС России по Тульской области (далее - ОНД Привокзальному району г. Тулы, административный орган) от 06.05.2013 N 75 о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Тульской области от 16.08.2013 заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом не доказано наличие в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения.

В апелляционной жалобе административный орган просит данное решение суда отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 12.04.2013 государственным инспектором ОНД по Привокзальному району г. Тулы на основании заявления гражданина вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования N 75, из которого следует, что в доме, расположенном по адресу: г. Тула, ул. Макаренко, д. 19, корпус 1, имеется нарушение требований пожарной безопасности, а именно: автоматическая пожарная сигнализация находится в неисправном состоянии, что создает угрозу жизни и здоровью людей. Организацией, обслуживающий указанный дом, является ЗАО "Хороший дом".

В ходе административного расследования были выявлены нарушения требований пожарной безопасности, допущенные обществом, а именно:

- здание жилого многоквартирного дома повышенной этажности, расположенное по адресу: г. Тула, ул. Макаренко, д. 19, корпус 1, не оборудовано автоматической пожарной сигнализацией (пункт 6.2 табл. 1, Нормы пожарной безопасности НПБ 110-03 "Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией");

- здание жилого многоквартирного дома повышенной этажности, расположенное по адресу: г. Тула, ул. Макаренко, д. 19, корпус 1, не оборудовано системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре с учетом требований действующих нормативно-технических документов (табл. 1, пункт 19 табл. 2, Нормы пожарной безопасности НПБ 104-03 "Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожарах в зданиях и сооружениях").

По данному факту 26.04.2013 ОНД по Привокзальному району г. Тулы в отношении заявителя составлен протокол N 75 об административном правонарушении в области пожарной безопасности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

По результатам рассмотрения протокола от 26.04.2013 N 75 административным органом вынесено постановление от 06.05.2013 N 75 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ, в виде взыскания административного штрафа в размере 150 тыс. рублей.

Не согласившись с вышеуказанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Рассматривая дело по существу и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о недоказанности административным органом события вменяемого заявителю административного правонарушения.

Проверив в порядке апелляционного производства оспариваемый судебный акт, правильность применения норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов Арбитражного суда Тульской области фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, апелляционная инстанция соглашается с таким выводом по следующим основаниям.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно статье 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.

Требования пожарной безопасности - это специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности заключается в невыполнении или ненадлежащем выполнении требований пожарной безопасности (статья 1 Закона N 69-ФЗ).

За нарушение требований пожарной безопасности в статье 20.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

Часть 4 статьи 20.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ к обстоятельствам, подлежащим выяснению по делу об административном правонарушении, относятся, в частности, наличие (отсутствие) события и состава административного правонарушения.

Данные обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи 26.2 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором в том числе, указывается событие административного правонарушения. При этом протокол об административном правонарушении должен содержать сведения, необходимые для квалификации административного правонарушения и привлечения виновного лица к ответственности.

Согласно протоколу об административном правонарушении от 26.04.2013 N 75 обществу вменяется правонарушение, выразившееся в том, что здание жилого многоквартирного дома повышенной этажности, расположенное по адресу: г. Тула, ул. Макаренко, д. 19, корпус 1, не оборудовано автоматической пожарной сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре с учетом требований действующих нормативно-технических документов.

Из самого же письма жителя дома, послужившего основанием к возбуждению дела об административном правонарушении и проведению административного расследования, не усматривается факт отсутствия автоматической системы противопожарной защиты данного дома (л. д. 75 - 76).

При этом согласно определению о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования из заявления Трофимовой Н.А. усматривается нарушение требований пожарной безопасности, а именно: автоматическая пожарная сигнализация находится в неисправном состоянии (л. д. 59 - 60).

Из представленного в материалы дела акта осмотра автоматических систем противопожарной защиты дома N 19 корп.1 по ул. Макаренко г. Тулы от 15.05.2012, следует, что автоматическая система противопожарной защиты данного дома находится в неисправном состоянии (л. д. 72).

Кроме того, в материалах дела имеется письмо общества в адрес администрации города Тулы как одного из собственников жилого дома N 19, о необходимости проведения капитального ремонта автоматической системы противопожарной защиты, из которого можно сделать вывод о фактическом наличии этой системы, но ее неисправности (л. д. 79).

Следовательно, административным органом при проведении проверки однозначно не установлено, имеется ли автоматическая система противопожарной защиты в доме N 19 корп.1 по ул. Макаренко г. Тула, если имеется, то в каком состоянии на момент проверки она находилась.

В протоколе об административном правонарушении от 26.04.2013 N 75 лишь констатированы выявленные нарушения, однако не указано, посредством чего данный факт выявлен, каким методом или способом это выявлено.

В соответствии с положениями статьи 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю используемых для осуществления предпринимательской деятельности помещении, территорий и находящихся там вещей и документов производится должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии со статьей 28.3 настоящего Кодекса.

Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых.

Об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов составляется протокол, в котором указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о соответствующем юридическом лице, а также о его законном представителе либо об ином представителе, об индивидуальном предпринимателе или о его представителе, об осмотренных территориях и помещениях, о виде, количестве, об иных идентификационных признаках вещей, о виде и реквизитах документов.

В протоколе об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов делается запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств. Материалы, полученные при осуществлении осмотра с применением фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации вещественных доказательств, прилагаются к соответствующему протоколу.

Протокол об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми. В случае отказа законного представителя юридического лица или иного его представителя, индивидуального предпринимателя или его представителя от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Копия протокола об осмотре принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов вручается законному представителю юридического лица или иному его представителю, индивидуальному предпринимателю или его представителю.

В данном случае доказательств, свидетельствующих о том, что жилой многоквартирный дом по вышеуказанному адресу не оборудован автоматической пожарной сигнализацией и системой оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре с учетом требований действующих нормативно-технических документов, административным органом в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеющиеся в деле доказательства, с учетом положений части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о невыполнении административным органом комплекса мер, предусмотренных КоАП РФ, для обеспечения дела надлежащими доказательствами, свидетельствующими о наличии события административного правонарушения, и, как следствие, о недоказанности обстоятельств, послуживших основанием для привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ.

Констатация в постановлении по делу об административном правонарушении только факта нарушения требований пожарной безопасности без указания на виновные действия либо бездействие заявителя, без установления причинно-следственной связи между такими действиями (бездействиями) и совершенным правонарушением, а также без установления наличия у заявителя реальной возможности для соблюдения указанных правил и норм в данном случае не является достаточным основанием для привлечения общества к административной ответственности.

Такой подход к установлению состава правонарушения и квалификации противоправных действий не соответствует требованиям законодательства об административных правонарушениях.

При вынесении оспариваемого постановления вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемого ему административного правонарушения административным органом также надлежащим образом не исследовался.

В нарушение статьи 29.10 КоАП РФ в обжалуемом постановлении административного органа не отражено, в чем конкретно состоит вина общества, привлекаемого к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 20.4 КоАП РФ. Отсутствуют такие указания и в протоколе об административных правонарушениях.

Так как наличие вины лица, привлекаемого к административной ответственности, должно быть установлено при рассмотрении дела об административном правонарушении как признак состава правонарушения, то все обстоятельства, связанные с наличием вины, а также доказательства, подтверждающие ее наличие, административный орган обязан отразить в постановлении по делу об административном правонарушении.

Недоказанность события административного правонарушения, в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, исключает производство по административному делу.

В связи с вышеизложенным оснований для привлечения заявителя к административной ответственности по части 4 статьи 20.4 КоАП РФ у административного органа не имелось.

Доводы апелляционной жалобы о правомерности привлечения заявителя к административной ответственности отклоняются судом апелляционной инстанции как необоснованные, поскольку сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств.

Кроме того, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что административным органом были допущены процессуальные нарушения, которые носят существенный характер, поскольку в нарушение положений пункта 3 статьи 18 Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее Закон N 294-ФЗ) распоряжение руководителя на проведение проверки в отношении общества не выносилось, при том, что в административный орган поступило обращение гражданина о фактах нарушения требований пожарной безопасности.

Не соглашаясь с выводами суда в указанной части, административный орган ссылается на положения приказа МЧС России от 27.09.2011 N 540 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий предоставления государственной услуги по приему граждан, обеспечению своевременного и полного рассмотрения устных и письменных обращений граждан, принятию по ним решений и направлению ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок", статьей 71 которого предусмотрено, что обращение считается рассмотренным, если даны ответы на все поставленные в нем вопросы, по ним приняты необходимые меры и автору обращения дан исчерпывающий ответ в соответствии с законодательством Российской Федерации, согласно же абзацам 3, 4 указанной статьи при необходимости проверки фактов, изложенных в обращении, на место могут быть командированы работники подразделений МЧС России. Решение о рассмотрении обращения с выездом на место указанных работников принимается Министром или его заместителями, начальниками территориальных органов МЧС России.

С учетом этих нормативных положений административный орган приходит к выводу о невозможности применения в данном случае положений Закона N 294-ФЗ ввиду возбуждения дела об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Такое мнение административного органа нельзя признать правильным исходя из следующего.

Согласно положениям статьи 2 Законом N 294-ФЗ данным федеральным законом устанавливается порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Правоотношения по проведению внеплановой проверки урегулированы Законом N 294-ФЗ, который допускает в отношении выявленных нарушений принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности (пункт 2 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ).

Согласно пункту 3 статьи 18 Закона N 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора) обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о ее проведении в соответствии с ее назначением.

При этом, исходя из положений пункта 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, основанием для проведения внеплановой проверки, в том числе является:

поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Как следует из материалов дела, основанием для выхода инспектора в указанный жилой дом послужило обращение жительницы дома Трофимовой Н.А. (л. д. 76), указавшей на наличие в ее квартире N 43 дома N 19/1 по улице Макаренко г. Тулы датчиков пожарной сигнализации старого образца, один из которых поврежден. Кроме того, Трофимова Н.А. просила разъяснить, как поменять старые датчики на новые.

При этом из указанного обращения не усматриваются обстоятельства, перечисленные в пункте 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ, являющиеся основанием для проведения внеплановой проверки.

В то же время из определения от 12.04.2013 N 75 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования следует, что сам административный орган посчитал, что из данного обращения усматривается факт нарушения требований пожарной безопасности, а именно: пожарная сигнализация находится в неисправном состоянии, что создает угрозу жизни и здоровью людей (л. д. 59 - 60).

При наличии такого обстоятельства административный орган, действительно, обязан был руководствоваться положениями Закона N 294-ФЗ, о чем правильно указал суд первой инстанции.

Более того, суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В силу пункта 3 статьи 3 Закона 294-ФЗ положения закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, в том числе не применяются при осуществлении прокурорского надзора (за исключением случаев проведения органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок по требованию прокурора), правосудия и проведении административного расследования.

В соответствии со статьей 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Следовательно, согласно вышеназванной статье административное расследование проводится в случае необходимости проведения экспертизы или иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат.

Как следует из материалов дела, 12.04.2013 административный орган возбудил дело об административном правонарушении и проведении административного расследования, о чем вынес определение.

Вместе с тем из данного определения не следует, какие необходимо было осуществить процессуальные действия, требующие значительных временных затрат.

Истребование же от общества таких документов, как: свидетельство о государственной регистрации, свидетельство о постановке на учет в налоговом органе, учредительные документы, правоустанавливающие документы, документы, устанавливающие ответственных за соблюдение требований пожарной безопасности лиц, организационно-распорядительные документы, технический паспорт объекта, а также иные документы, обозначенные в определении "если требуется", по мнению апелляционного суда, не требует значительных временных затрат.

Таким образом, как усматривается из материалов дела, реальных процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, административным органом не осуществлялось.

Определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования было вынесено должностным лицом административного органа только 12.04.2013 на основании обращения Трофимовой Н.А. о разъяснении поставленных перед ОНД Привокзальному району г. Тулы вопросов, поступившего от нее 18.03.2013.

При таких обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что в силу статьи 28.7 КоАП РФ административное расследование административным органом фактически не проводилось.

Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

Таким образом, проведение проверки общества органом, уполномоченным на осуществление государственного контроля (надзора), должно было осуществляться с соблюдением требований, предусмотренных Законом N 294-ФЗ.

Иных доводов, способных повлечь за собой отмену судебного акта, апелляционная жалоба не содержит.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 13.08.2013 по делу N А68-4127/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

Н.В. Заикина В.Н. Стаханова