Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2013 г. N 01АП-4030/13

28 октября 2013 г.

А43-33983/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кузьмичевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Силиной Любови Валентиновны (ОГРН 3044525718700030, г. Н. Новгород)

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.05.2013

по делу N А43-33983/2012,

принятое судьей Мустафаевым Г.И.

по заявлению индивидуального предпринимателя Силиной Любови Валентиновны

о признании незаконными решений администрации города Нижнего Новгорода от 09.10.2012,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Силиной Любови Валентиновны - Голубевой Е.Н. по доверенности от 03.06.2013;

от администрации г. Нижнего Новгорода - Бариновой Н.В. по доверенности от 18.03.2013 N 01-92/Д,

и установил:

индивидуальный предприниматель Силина Любовь Валентиновна (далее - Предприниматель, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконными решений администрации города Нижнего Новгорода (далее - администрация) от 09.10.2012 об отказе в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций (настенное панно размером 6,00 х 3,00) по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Июльский дней, 1, на бетонном ограждении, рядом с АЗС "Волга-Петролеум", конструкции N 1 и N 2, об обязании администрации выдать разрешения на установку указанных рекламных конструкций.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, привлечено ГУ МВД России по Нижегородской области в лице Управления ГИБДД ГУВД России по Нижегородской области (далее - Управление ГИБДД).

Решением от 16.05.2013 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Предприниматель не согласился с решением арбитражного суда первой инстанции и обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить по основаниям, изложенным в жалобе, и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Предпринимателя в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель администрации в отзыве на апелляционную жалобу и в судебном заседании просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Управление ГИБДД, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в судебное заседание не направило.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 16.05.2013 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании договора аренды от 13.01.2012 Предприниматель владеет и пользуется земельным участком с кадастровым номером 52:18:0050004:53 общей площадью 2367 кв.м, расположенным по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Июльских дней, 1, рядом с заводом ЗСА и АЗС.

20.09.2012 Предприниматель обратился в муниципальное казенное учреждение "Рекламная служба города Нижнего Новгород" администрации с заявлениями о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций N N 1,2 размерами 6,00 х 3,00-м, по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Июльских дней, 1.

Решениями от 09.10.2012 Департамент градостроительного развития и архитектуры администрации, руководствуясь пунктами 3 и 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) отказал заявителю в выдаче разрешений со ссылкой на нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода, а также требований нормативных актов по безопасности движения транспорта.

Посчитав решения от 09.10.2012 противоречащими положениям действующего законодательства и нарушающими его права и законные интересы, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 6, пунктом 26.1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Подпунктом 38 пункта 1 статьи 8, подпунктом 10 пункта 3 статьи 43 Устава города Нижнего Новгорода, утвержденного постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 23.11.2005 N 91, установлено, что к вопросам местного значения города Нижнего Новгорода и к полномочиям администрации города относится выдача разрешений на размещение наружной рекламы на территории города и осуществление контроля размещения наружной рекламы территории города в установленном порядке.

Согласно пунктам 1.1, 1.2, разделу 2 Положения о Департаменте градостроительного развития и архитектуры администрации, утвержденного постановлением администрации от 21.06.2011 N 2376, Департамент образован в соответствии с законодательством Российской Федерации для обеспечения работы администрации города в области архитектуры, градостроительной деятельности. Департамент является структурным подразделением администрации города; основными целями и задачами его деятельности в том числе являются: участие в формировании и проведении градостроительной политики администрации; регулирование градостроительной деятельности на территории городского округа город Нижний Новгород в пределах полномочий, установленных действующим законодательством; обеспечение условий осуществления градостроительной деятельности на территории городского округа в соответствии с основными принципами законодательства о градостроительной деятельности; обеспечение благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности на территории города Нижнего Новгорода.

В рассматриваемом случае оспариваемые решения подписаны исполняющим обязанности директора Департамента градостроительного развития и архитектуры администрации, соответственно, они приняты уполномоченным органом.

В силу части 1 статьи 19 Закона о рекламе распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи.

Как предусмотрено в части 9 статьи 19 Закона о рекламе, установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

К указанному в части 9 этой статьи заявлению прилагаются данные о заявителе - физическом лице либо данные о государственной регистрации юридического лица или государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя; подтверждение в письменной форме согласия собственника или иного указанного в частях 5 - 7 данной статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества на присоединение к этому имуществу рекламной конструкции, если заявитель не является собственником или иным законным владельцем недвижимого имущества (часть 11 статьи 19 Закона о рекламе).

На основании части 13 статьи 19 Закона о рекламе орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от уполномоченных органов такое согласование и представить его в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа.

Решение об отказе в выдаче разрешения должно быть мотивировано и принято органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа исключительно по следующим основаниям: несоответствие проекта рекламной конструкции и ее территориального размещения требованиям технического регламента; несоответствие установки рекламной конструкции в заявленном месте схеме территориального планирования или генеральному плану; нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта; нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения или городского округа; нарушение требований законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, их охране и использовании; нарушение требований, установленных частями 5.1 - 5.7 и 9.1 настоящей статьи (часть 15 статьи 19 Закона о рекламе).

Постановлением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 21.06.2006 N 46 утверждены Правила размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде (далее - Правила, действующие в период принятия спорных решений).

Согласно пункту 2.2.14 Правил требования по сохранению внешнего архитектурного облика города вводятся с целью сохранения своеобразия сложившихся территорий города Нижнего Новгорода, исключения нарушения архитектурно-пространственного окружения, а также нанесения ущерба визуальным характеристикам городской среды при размещении объектов наружной рекламы и информации; сохранения архитектурно-художественной целостности и историко-культурной ценности фасадов города Нижнего Новгорода при размещении объектов наружной рекламы и информации; обеспечения упорядочения видов и мест размещения объектов наружной рекламы и информации в городе Нижнем Новгороде; повышения эффективности регулирования и контроля деятельности в сфере наружной рекламы и информации. Под архитектурным обликом города понимается эстетическое единство естественных и искусственных компонентов городской среды, связанных в единое композиционное, историческое, культурное, природное образование, имеющее материальную и духовную ценность.

Требования по сохранению внешнего архитектурного облика города приводятся в разделе 3 (1) Правил.

Рассмотрение заявлений физических и юридических лиц о выдаче соответствующих разрешений и выдача разрешений на размещение объектов наружной рекламы и информации осуществляются администрацией в соответствии с порядком и в сроки, предусмотренные Правилами.

Согласно оспариваемым решениям органа местного самоуправления от 09.10.2012 основанием для их принятия послужило возможное нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Нижнего Новгорода.

Действующим законодательством не установлены четкие критерии и признаки, наличие или отсутствие которых свидетельствует о нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселения. Однако это не освобождает уполномоченный орган от обязанности обосновать должным образом свое решение об отказе выдать разрешение на установку рекламной конструкции.

Вместе с тем администрация не представила в материалы дела надлежащие доказательства, подтверждающие законность и обоснованность указанного в принятых ею решениях рассматриваемого основания.

В материалах дела отсутствует заключение компетентного органа, содержащего оценку влияния предполагаемой к размещению рекламной конструкции на внешний архитектурный облик сложившейся застройки города Нижнего Новгорода.

Кроме того, отказывая Предпринимателю в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций Департамент градостроительного развития и архитектуры администрации указал на нарушение требований нормативных актов по безопасности движения транспорта.

Согласно части 4 статьи 19 Закона о рекламе рекламная конструкция и ее территориальное размещение должны соответствовать требованиям технического регламента.

Требования к техническим средствам размещения наружной рекламы, способам их установки, обеспечивающим безопасность участников дорожного движения и населения, установлены в ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", утвержденным и введенным в действие постановлением Госстандарта России от 22.04.2003 N 124-ст.

ГОСТ Р 52044-2003 не является техническим регламентом, но поскольку соответствующий технический регламент, предусмотренный Федеральным законом от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", не принят, а указанный стандарт направлен на обеспечение безопасности дорожного движения, охрану жизни и здоровья граждан, его применение в силу статьи 46 названного Федерального закона является обязательным.

ГОСТ Р 52044-2003 распространяется на средства наружной рекламы, размещенные на автомобильных дорогах и территориях поселений.

В силу общих требований пункта 4.2 ГОСТа Р 52044-2003 наружная реклама не должна: вызывать ослепление участников движения светом, в том числе отраженным; ограничивать видимость, мешать восприятию водителем дорожной обстановки или эксплуатации транспортного средства; иметь сходство (по внешнему виду, изображению или звуковому эффекту) с техническими средствами организации дорожного движения и специальными сигналами, а также создавать впечатление нахождения на дороге транспортного средства, пешехода или какого-либо объекта; издавать звуки, которые могут быть услышаны в пределах автомобильной дороги лицами с нормальным слухом.

В разделе 6 ГОСТ Р 52044-2003 установлены правила размещения средств наружной рекламы.

В частности, из пункта 6.1 следует, что средства наружной рекламы не должны ограничивать видимость технических средств организации дорожного движения, уменьшать габарит инженерных сооружений, а также не должны быть размещены на аварийно-опасных участках дорог и улиц, на железнодорожных переездах в пределах границ транспортных развязок в разных уровнях, мостовых сооружениях, в туннелях и под путепроводами, а также на расстоянии менее 350 м от них вне населенных пунктов и 50 м - в населенных пунктах, непосредственно над въездами в туннели и выездами из туннелей и ближе 10 м от них.

В соответствии пунктом 6.6 ГОСТа при разрешенной скорости движения 60 и менее км/ч, площади рекламной конструкции от 15 до 18 кв.м расстояние от средств наружной рекламы до дорожных знаков и светофоров должно быть не менее 100 м.

В ходе судебных заседаний судов первой и апелляционной инстанций установлено, что оспариваемые решения администрации мотивированы именно тем, что установка спорных рекламных конструкций приведет к нарушению названных требований ГОСТа Р 52044-2003.

Более того, в силу пункта 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе реклама не должна угрожать безопасности движения автомобильного транспорта.

Поскольку наружная реклама предполагает значительный объем информации, воспринимаемый потребителями рекламы визуально, значительное нагромождение рекламных конструкций вблизи автомобильных дорог и объектов технической организации дорожного движения создает условия для отвлечения участников дорожного движения от контроля за дорожной ситуацией.

Согласно Положению о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение) на Госавтоинспекции возложены специальные контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения.

В частности, в подпункте "ч" пункта 12 Положения установлено, что Госавтоинспекция в пределах своей компетенции осуществляет согласование разрешений органов местного самоуправления на распространение наружной рекламы.

Из приведенной нормы права следует, что оценка влияния наружной рекламы на безопасность дорожного движения является исключительной компетенцией органов Госавтоинспекции.

В рассматриваемом случае в материалы дела администрацией представлено письмо УГИБДД ГУ МВД Российской Федерации по Нижегородской области от 25.02.2013 N 24/1434, из которого следует, что размещение спорных рекламных конструкций приведет к нарушению требований пунктов 6.1 (часть 2), 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 и будет угрожать безопасности дорожного движения.

Данные выводы подтверждены актом обследования места размещения рекламных конструкций от 21.02.2013, согласно которому фактическое расстояние от железнодорожного переезда до предполагаемых к установке рекламных конструкций составляет 32 м, что противоречит пункту 6.1 данного ГОСТ, а в нарушение пункта 6.6 ГОСТ Р 52044-2003 расстояние рекламной конструкции N 2 до дорожных знаков составляет 15 м.

Измерения, отраженные в акте обследования, были проведены с выездом на место комиссией, состоящей из представителей МКУ "Рекламная служба города Нижнего Новгорода" и начальника сектора городского дизайна и рекламы Департамента градостроительного развития и архитектуры администрации, в присутствии представителя УГИБДД ГУ МВД России по Нижегородской области.

Проверка проведена на основании представленных Предпринимателем документов, среди которых имелся и эскиз рекламных конструкций, а в акте обследования имеется ссылка на средство измерения - дальномер лазерный Leica DISTO А3 (заводской номер 20625529900, свидетельство о поверке от 11.12.2012 N 30 000029041).

Ссылку заявителя на недопустимость указанных доказательств по делу суд апелляционной инстанции с учетом изложенных выше обстоятельств и требований действующего законодательства признает необоснованной.

Кроме того, согласно пункту 6.3.3 Правил установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Нижнем Новгороде, утвержденных решением Городской Думы г. Нижнего Новгорода от 19.09.2012 N 119, администрация самостоятельно осуществляет согласование с уполномоченными органами, необходимое для принятия решения о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче. При этом заявитель вправе самостоятельно получить от согласующих организаций такое согласование и представить его в администрацию города Нижнего Новгорода.

Из приведенной нормы усматривается, что заявителю предоставлено право провести собственное согласование, в том числе с Госавтоиснпекцией. При этом обязанности администрации о привлечении к согласованию представителей заявителя не установлено.

Принимая во внимание имеющуюся от уполномоченного органа информацию в области безопасности дорожного движения, суд апелляционной инстанции считает, что размещение рекламных конструкций в выбранном заявителем месте невозможно по причине угрозы безопасности дорожного движения, в связи с чем оснований для выдачи соответствующих разрешений у администрации в любом случае не имелось.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимной связи, оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемые решения администрации от 09.10.2012 не противоречат положениям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы Предпринимателя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации иное заявителем не доказано, установленные по делу обстоятельства не опровергнуты.

Доводы, приведенные Предпринимателем в апелляционной жалобе и его представителем в судебном заседании судом апелляционной инстанции рассмотрены и в силу вышеизложенного признаны несостоятельными.

В соответствии с частью 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно отказал Предпринимателю в удовлетворении требования.

Основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Предпринимателя по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.05.2013 по делу N А43-33983/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Силиной Любови Валентиновны - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов