Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12 марта 2012 г. N 01АП-502/12

12 марта 2012 г.

А11-7011/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира

на решение Арбитражного суда Владимирской области от 23.12.2011

по делу N А11-7011/2011,

принятое судьей Тимчуком Н.Г.

по заявлению Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира о признании недействительным в части представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Владимирской области от 16.05.2011 N 44,

без участия лиц,

и установил:

Управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Владимира (далее - Управление ЖКХ г.Владимира, Управление) обратилось в Арбитражный суд Владимирской области с заявлением о признании недействительными пунктов 2 и 3 раздела III представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Владимирской области (далее - Управление финансово-бюджетного надзора, ТУ Росфиннадзора) от 16.05.2011 N 44.

Решением Арбитражного суда Владимирской области от 23.12.2011 заявленные требования удовлетворены в части: признан недействительным пункт 3 раздела III представления Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора по Владимирской области от 16.05.2011 N 44. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление ЖКХ г.Владимира обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части отказа в признании недействительным пункта 2 раздела III представления и принять по делу в этой части новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению Управления, у Управления финансово-бюджетного надзора отсутствуют полномочия проверять деятельность Управления УЖКХ на соответствие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

В судебное заседание представители Управления ЖКХ г.Владимира и Управления финансово-бюджетного надзора не явились.

Заявитель апелляционной жалобы ходатайствует о рассмотрении дела без участия своего представителя.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Согласно части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть судебного акта, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части, если при этом лица, участвующие в деле, не заявят возражений.

В пункте 25 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении части 5 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации необходимо иметь в виду следующее: если заявителем подана жалоба на часть судебного акта, суд апелляционной инстанции в судебном заседании выясняет мнение присутствующих в заседании лиц относительно того, имеются ли у них возражения по проверке только части судебного акта, о чем делается отметка в протоколе судебного заседания.

При непредставлении лицами, участвующими в деле, указанных возражений до начала судебного разбирательства суд апелляционной инстанции начинает проверку судебного акта в оспариваемой части и по собственной инициативе не вправе выходить за пределы апелляционной жалобы, за исключением проверки соблюдения судом норм процессуального права, приведенных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Возражений относительно проверки только части судебного акта от сторон не поступило.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в обжалуемой части в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы и материалы дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Установлено по делу, что на основании обращения прокурора Владимирской области от 05.04.2011 N 7-25-2011 и в соответствии с Программой проверки использования средств федерального бюджета, выделенных на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования в городе Владимире, уполномоченные лица ТУ Росфиннадзора в период с 11.04.2011 по 29.04.2011 осуществили проверку использования Управлением ЖКХ г.Владимира средств федерального бюджета, выделенных в 2010 году на выполнение работ по капитальному ремонту автомобильных дорог общего пользования в г.Владимире в период с 01.01.2010 по 31.03.2011.

В ходе контрольных мероприятий установлено нарушение в действиях Управления ЖКХ по г.Владимиру положений статей 307 и 309 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 35 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", части 4 статьи 14 Закона Владимирской области от 06.04.2004 N 21-ОЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Владимирской области", пункта 4.2 Порядка выдачи задания и разрешения на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия Владимирской области, а также согласования проектной документации на проведение указанных работ, утвержденного постановлением губернатора Владимирской области от 04.12.2006 N 833, статей 34, 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктов 3 и 4 Классификации работ по капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования и искусственных сооружений на них.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 29.04.2011.

По результатам проведенной проверки должностное лицо Управления финансово-бюджетного надзора выдало Управлению ЖКХ г.Владимира представление от 16.05.2011 N 44, которым предложено принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

Посчитав, что представление ТУ Росфиннадзора от 16.05.2011 N 44 в части пунктов 2 и 3 раздела III не соответствует нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Управление ЖКХ г.Владимира обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

Исходя из статьи 284 Бюджетного кодекса Российской Федерации представление руководителей Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса отнесено к мерам принуждения за нарушение бюджетного законодательства.

Орган бюджетного надзора вынес представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств государственных бюджетных средств. В представлении содержатся выводы о нарушении Управлением ЖКХ бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие отделение принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства.

В соответствии со статьей 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемое представление органа бюджетного надзора принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного, является несостоятельной позиция Управления финансово-бюджетного надзора о том, что оспариваемое представление адресовано руководителю Управления ЖКХ, не содержит властно-распорядительных предписаний в адрес юридического лица и, соответственно, не влечет негативных последствий для заявителя.

Отказывая в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 раздела III Представления, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 72, 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 N 278, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н и исходил из того, что оспариваемое представление в части пункта 2 раздела III является законным и обоснованным.

Однако суд апелляционной инстанции не согласен с таким выводом Арбитражного суда Владимирской области по следующим основаниям.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. При проведении указанных проверок не подлежат проверке результаты оценки заявок на участие в конкурсе по критериям, указанным в пунктах 1 и 1.1 части 4 статьи 28, пунктах 1, 2 и 4 части 3 статьи 31.6 настоящего Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Ни Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, ни Положение о территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области, на основании которого действует Управление финансово-бюджетного надзора, не относит к его компетенции осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Статья 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции) (далее - Закон о защите конкуренции) содержит положения и требования к проведению торгов, запросу котировок цен на товары.

Так, при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов (часть 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

Закон о защите конкуренции распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статья 3 Закона).

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции функцией антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов.

Ни Положением о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденным приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, ни Положением о территориальном управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области к полномочиям Управление финансово-бюджетного надзора не отнесено осуществление контроля за соблюдением антимонопольного законодательства при размещении муниципального заказа.

Статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации носит общий характер и сама по себе не подтверждает наличие у Управления финансово-бюджетного надзора полномочий осуществлять контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при размещении муниципального заказа.

Таким образом, у Управления финансово-бюджетного надзора отсутствуют полномочия на осуществление контрольных мероприятий за соблюдением при размещении муниципального заказа антимонопольного законодательства.

При установленных обстоятельствах арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому заключению о том, что предписание в оспариваемой части выдано Управлением финансово-бюджетного надзора с превышением предоставленных полномочий, что является самостоятельным основанием для признания его недействительным, не соответствующим Закону о защите конкуренции и Закону N 94-ФЗ.

Неправильное применение норм материального права в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием к отмене решения арбитражного суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Владимирской области подлежит отмене в части отказа заявителю в удовлетворении требования о признании недействительным пункта 2 раздела III представления Управления финансово-бюджетного надзора с принятием в этой части нового судебного акта об удовлетворении требований.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Управление освобождено от уплаты государственной пошлины как орган, выступающий в защиту государственных и общественных интересов.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Владимирской области от 23.12.2011 по делу N А11-7011/2011 отменить в части отказа в признании недействительным пункта 2 раздела III представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области от 16.05.2011 N 44.

Признать недействительным пункт 2 раздела III представления Территориального Управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора во Владимирской области от 16.05.2011 N 44 как не соответствующий Федеральному закону N 135-ФЗ "О защите конкуренции", приказу Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 28.06.2006 N 62.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков