Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2013 г. N 13АП-18393/13

г. Санкт-Петербург

29 октября 2013 г.

Дело N А56-19248/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 октября 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Л.А.Шульги

при ведении протокола судебного заседания: Е.С.Федосеевой

при участии:

от истца (заявителя): предст. Бевз Е.В. - доверенность от 19.03.2013; предст. Синильников А.Н. - доверенность от 08.10.2013.

от ответчика (должника): предст. Бородкин С.И. - доверенность от 21.10.2013, предст. Огарь М.И. - доверенность от 16.07.2013

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18393/2013) ОАО "Аэропорт Сургут" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.07.2013 по делу N А56-19248/2013 (судья Буткевич Л.Ю.), принятое

по иску (заявлению) ОАО "Аэропорт Сургут"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании недействительным предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Аэропорт Сургут" (ОГРН 1028600603998; далее - заявитель, Общество, ОАО "Аэропорт Сургут") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, Управление, Ространснадзор) от 11.03.2013 N 3.6.

Решением от 04.07.2013 в удовлетворении заявления отказано, суд пришел к выводу о законности выданного Обществу предписания.

В апелляционной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, просит отменить решение суда от 04.07.2013 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя. Податель жалобы не согласен с выводом суда о том, что нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность аэропорта, применимы к посадочным площадкам, полагая, что такой вывод основан на неправильном толковании закона, в том числе, статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации, Федеральных авиационных правил "Сертификация аэропортов. Процедуры", утвержденных приказом Федеральной службы воздушного транспорта России (ФСВТ) от 24.04.2000 N 98 (далее - ФАП-98), ФАП "Сертификационные требования к организации авиатопливообеспечения воздушных перевозок", утв. приказом ФСВТ России от 18.04.2000 N 89 (далее - ФАП-89). Общество также считает, что при проведении проверки Управлением были нарушены положения Федерального закона N294-ФЗ от 26.12.2008 "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закона N 294-ФЗ).

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, приведенные в апелляционной жалобе и дополнении к ней. Представители Управления доводы жалобы отклонили по основаниям, изложенным в письменном отзыве и дополнении к нему, просили оставить решение суда первой инстанции без изменения и отказать в удовлетворении апелляционной жалобы Общества.

Общество заявило ходатайство о приобщении к материалам дела письма Минтранса РФ от 05.09.2013 N 01-03-05/3783 на запросы ОАО "Аэропорт Сургут", которое подтверждают правомерность позиции заявителя. Как пояснили представители Общества, указанный документ не мог быть представлены в суд первой инстанции, так как получен уже после вынесения решения судом первой инстанции. Данное ходатайство рассмотрено судом апелляционной инстанции и признано подлежащим удовлетворению, к материалам дела приобщено письмо Минтранса РФ от 05.09.2013 N 01-03-05/3783.

Вместе с тем, апелляционным судом отклонено ходатайство Управления о приобщении к материалам дела сертификатов, полученных иными юридическими лицами на осуществление деятельности по топливообеспечению на посадочных площадках, так как представленные документы не имеют отношения к рассматриваемому предмету спора (статьи 68 и 69 АПК РФ) и не свидетельствуют о правильности позиции Ространснадзора.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, на основании распоряжения от 08.02.2013 N 110-р Управлением в период с 13.02.2013 по 11.03.2013 проведена внеплановая документарная проверка в отношении ОАО "Аэропорт Сургут", в ходе которой выявлены нарушения Обществом пункта 1 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации, пункта 1.10 ФАП-89 - осуществление ОАО "Аэропорт Сургут" деятельности по авиатопливообеспечению на посадочной площадке "Уса-38" в период с 25 октября 2012 по 21 января 2013 без сертификата соответствия.

По результатам проверки 11.03.2012 Управлением составлен акт N 4 и выдано предписание от 11.03.2013 N 3.6, согласно которому Обществу предписано устранить указанные нарушения; приостановить осуществление деятельности по авиатопливообеспечению на посадочной площадке "Уса-38" до получения сертификата соответствия на авиатопливообеспечение воздушных перевозок на посадочной площадке "Уса - 38".

Не согласившись с законностью выданного предписания, Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявления, посчитав, что из содержания действующих нормативных правовых актов, регулирующих спорные правоотношения, следует, что деятельность по топливообеспечению посадочных площадок подлежит сертификации, а также сделал вывод о том, что оспариваемое предписание выдано Управлением в пределах предоставленных данному органу полномочий.

Суд апелляционной инстанции, исследовав материалы дела, оценив доводы жалобы, заслушав мнение сторон, пришел к следующим выводам.

Согласно статье 2 Воздушного кодекса Российской Федерации воздушное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Федеральные правила использования воздушного пространства и федеральные авиационные правила - нормативные акты, регулирующие отношения в области использования воздушного пространства и в области авиации и принимаемые в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 Воздушного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей на момент вынесения оспариваемого предписания) обязательной сертификации подлежат юридические лица, разработчики и изготовители воздушных судов и другой авиационной техники; физические лица, юридические лица, осуществляющие и (или) обеспечивающие коммерческие воздушные перевозки, выполнение авиационных работ; юридические лица, осуществляющие техническое обслуживание и ремонт авиационной техники; аэродромы, аэропорты; образовательные учреждения и образовательные подразделения организаций, осуществляющие подготовку специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала; воздушные суда, авиационные двигатели, воздушные винты, бортовое и наземное авиационное оборудование и другие объекты, а также юридические лица, деятельность которых непосредственно связана с обеспечением безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности.

В развитие общих положений, закрепленных в Воздушном кодексе Российской Федерации, федеральными авиационными правилами регламентирован порядок обязательной сертификации применительно к отдельным объектам и видам деятельности, поименованным в статье 8 Кодекса.

Сертификационные требования к организации авиатопливообеспечения воздушных перевозок установлены ФАП-89.

В соответствии с пунктом 1.2 ФАП-89 обязательная сертификация организаций, осуществляющих авиатопливообеспечение воздушных перевозок, проводится в целях: создания условий для эффективной деятельности воздушного транспорта Российской Федерации; обеспечения необходимого уровня безопасности полетов воздушных судов и авиационной безопасности; безопасности жизни и здоровья граждан.

В соответствии с пунктом 1.3 ФАП-89 организация, осуществляющая авиатопливообеспечение воздушных перевозок, осуществляет следующие работы: прием авиационных горюче смазочных материалов и специальных жидкостей на склад аэропорта; хранение авиаГСМ; подготовку и выдачу авиаГСМ на заправку; заправку авиаГСМ в воздушные суда.

Организация, осуществляющая авиатопливообеспечение воздушных перевозок, осуществляет как весь комплекс указанных работ, так и только их часть. В этом случае организация, осуществляющая авиатопливообеспечение воздушных перевозок, должна иметь договорные отношения с организацией, имеющей сертификат соответствия организаций, осуществляющих авиатопливообеспечение воздушных перевозок, выданный на соответствующие виды работ.

Как указано в пункте 1.10 ФАП-89, осуществление деятельности по авиатопливообеспечению воздушных перевозок на внутренних и международных воздушных линиях Российской Федерации без сертификата соответствия или с нарушением порядка, установленного настоящими Правилами, не допускается.

Таким образом, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что организация, осуществляющая авиатопливообеспечение воздушных перевозок, должна иметь сертификат на этот вид деятельности.

Проанализировав правила, закрепленные в ФАП-89 и ФАП-98 "Сертификация аэропортов. Процедуры", суд также указал, что для осуществления деятельности по авиатопливообеспечению в рамках аэропортовой деятельности в аэропорту, так и при осуществлении такой дельности вне аэропорта, например, на посадочной площадке, предприятие должно оформить сертификат соответствия на данный вид деятельности в соответствии с ФАП-89.

Вместе с тем, ФАП-98 "Сертификация аэропортов. Процедуры" регулирует порядок обязательной сертификации и сертификационные требования к аэропортам, как объектам, предназначенным для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и авиационных работ.

В целях настоящих правил (ФАП-98) используются следующие понятия:

- Аэродром - участок земли или поверхности воды с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов (пункт 1.3.2.);

- Аэропорт - комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимое оборудование, авиационный персонал и других работников (пункт 1.3.3);

- Деятельность, осуществляемая юридическими лицами, по обеспечению взлета, посадки, руления, стоянки воздушных судов, их техническому обслуживанию и обеспечению горюче-смазочными материалами и специальными жидкостями, коммерческому обслуживанию пассажиров, багажа, почты и грузов, далее по тексту "аэропортовая деятельность" (пункт 1.3.5).

Виды аэропортовой деятельности перечислены в пункт 1.5 ФАП-98: авиатопливообеспечение воздушных перевозок; осуществление контроля качества авиационных горюче-смазочных материалов; аэродромное обеспечение - комплекс мероприятий по поддержанию летного поля аэродрома в постоянной эксплуатационной готовности для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов; электросветотехническое обеспечение; штурманское обеспечение; радиотехническое обеспечение и авиационная электросвязь; обеспечение обслуживания (управления) воздушного движения - комплекс мероприятий по полетно-информационному, консультативному, диспетчерскому обслуживанию (управлению) воздушного движения, а также аварийному оповещению; инженерно-авиационное обеспечение; обеспечение авиационной безопасности - комплекс режимно-охранных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности пассажиров и экипажей воздушных судов; обеспечение обслуживания пассажиров, багажа, почты и грузов; поисковое и аварийно-спасательное обеспечение; комплекс обязательных и рекомендуемых к исполнению действий, направленных на обеспечение единства и требуемой точности измерений, повышение эффективности и качества работ по испытанию, технической эксплуатации и ремонту авиационной техники и средств наземного обслуживания воздушных судов, повышение безопасности полетов; комплекс мероприятий по получению и своевременному доведению до должностных лиц авиационных предприятий и аэропорта метеорологической информации, необходимой для выполнения возложенных на них обязанностей.

В соответствии с пунктами 1.11, 1.13 ФАП-98 по результатам сертификации аэропортовой деятельности оформляются сертификаты соответствия установленного образца по каждому заявленному виду аэропортовой деятельности. При наличии полного комплекта сертификатов соответствия по видам аэропортовой деятельности, в том числе при наличии полного комплекта сертификатов на объекты и оборудование аэропорта, технику и материалы, подлежащие обязательной сертификации, выдается сертификат соответствия аэропорта.

Вместе с тем, как следует из материалов дела и не опровергнуто Управлением, Общество осуществляет авиатопливообеспечение на посадочной площадке "Уса-38". Доказательств того, что данная посадочная площадка отвечает критериям, установленным для аэропортов (комплекс сооружений, включающий в себя аэродром, аэровокзал, другие сооружения, предназначенный для приема и отправки воздушных судов, обслуживания воздушных перевозок и имеющий для этих целей необходимое оборудование, авиационный персонал и других работников), либо аэродромов, которые допускаются к эксплуатации только при наличии сертификата годности аэродрома и свидетельства о государственной регистрации аэродрома (пункт 3 Федеральных авиационных правил "Порядок допуска к эксплуатации аэродромов", утв. Приказом Министерством транспорта РФ от 30.09.2010 N 206), в материалы дела не представлено.

Понятие "посадочная площадка" раскрыто в пункте 7 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации - участок земли, льда, поверхности сооружения, в том числе поверхности плавучего сооружения, либо акватория, предназначенные для взлета, посадки или для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов. Требования к посадочной площадке устанавливаются федеральными авиационными правилами.

Действующим законодательством сертификация деятельности посадочных площадок не предусмотрена, иное не следует из ФАП "Требования к посадочным площадкам, расположенным на участке земли или акватории", утв. приказом Минтранса РФ от 04.03.2011 N 69, разработанных в соответствии с пунктом 7 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела также не следует, что посадочная площадка "Уса-38" прошла сертификацию как осуществляющая аэропортовую деятельность, либо является сертифицированным аэродромом, следовательно, на нее не распространяются требования ФАП-98 и ФАП-206.

Однако, пунктом 1.2 ФАП-89 предусмотрена обязательная сертификация организаций, осуществляющих авиатопливообеспечение воздушных перевозок и такая сертификация исходя из положений данных ФАП и приложений к названным Правилам, не связана с осуществлением указанной деятельности в конкретном аэропорту либо посадочной площадке.

Ссылки Управления на положения статей 2 и 25 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании", согласно которым сертификат соответствия - документ, удостоверяющий соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил, который должен содержать информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать этот объект, отклоняется апелляционным судом, так как в рассматриваемом случае требования ФАП-98 "Сертификационные требования к организации авиатопливообеспчения воздушных перевозок" являются специальными по отношению к положениям вышеназванного Федерального закона, согласно которым объектом сертификации является организация, осуществляющих авиатопливообеспечение воздушных перевозок, а не аэропорт либо аэродром.

Учитывая, что ОАО "Аэропорт Сургут" (ХМАО-Югра, город Сургут, аэропорт) имеет сертификат соответствия на осуществление деятельности по авиатопливообеспечению воздушных перевозок N ФАВТ ТЮ.А.04.00175, выданный 27.09.2012 сроком действия до 27.09.2015, правовых оснований для предъявления ему требования о сертификации деятельности по авиатопливообеспечению посадочной площадки "Уса-38" у Ространснадзора не имелось.

Аналогичная позиция неоднократно высказывалась должностными лицами Минстранса РФ, в ведении которого находится Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (пункт 2 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.70.2004 N 398), в том числе, в письме от 05.09.2013 N 01-03-05/3783, а также Федеральным агентством воздушного транспорта (л.д. 168, 170).

Апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о наличии у Управления оснований и полномочий по проведению проверки в отношении Общества (пункты 1, 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 398; поступившее из Печорской транспортной прокуратуры сообщение от 06.02.2013 за исх.N 23/1-04-13 о необходимости проведения проверки информации об осуществлении на посадочной площадке для вертолетов УСА-28 Усинского района Республики Коми ОАО "Аэропорт Сургут" деятельности по авиатопливообеспечению в отсутствие соответствующего сертификата).

Как обоснованно указал суд, требование предписания заинтересованного лица о приостановлении деятельности не является видом административного наказания, предусмотренного статьей 3.2 КоАП РФ - административным приостановлением деятельности, а представляет собой законное требование уполномоченного государственного органа об устранении выявленного в ходе проверки нарушения.

В соответствии с подпунктом "п" пункта 4 Положения о полномочиях должностных лиц федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409 к полномочиям государственного транспортного инспектора отнесены в том числе полномочия на выдачу обязательных для исполнения предписаний, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановлении движениям транспортных средств.

Вместе с тем, учитывая действующее нормативное регулирование деятельности посадочных площадок, анализ вышеприведенных нормативных положений, регулирующих спорные правоотношения, отсутствие четкого правового регулирования деятельности посадочных площадок, в том числе по топливообеспечению этих объектов, а также наличие у Общества сертификата на осуществление деятельности по авиатопливообеспечению воздушных перевозок, оспариваемое предписание от 11.03.2013 N 3.6, которым Обществу предписано приостановить деятельность по авиатопливообеспечению на посадочной площадке "Уса-38" до получения сертификата на указанную деятельность, нельзя признать адекватной мерой государственного реагирования уполномоченного на осуществление контрольных функций органа. Оспариваемое предписание безусловно нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и в силу вышеизложенного подлежит признанию недействительным.

При таких обстоятельствах решение суда от 04.07.2013 подлежит отмене с вынесением нового судебного акта об удовлетворении заявления ОАО "Аэропорт Сургут".

Расходы по оплате государственной пошлины, понесенные заявителем при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанции в размере 3000 руб. подлежат взысканию с Управления в пользу заявителя в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь статьей 110, пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04 июля 2013 года по делу N А56-19248/2013 отменить.

Признать недействительным предписание Коми территориального отдела государственного авиационного надзора Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 11.03.2013 N 3.6, выданное открытому акционерному обществу "Аэропорт Сургут".

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу открытого акционерного общества "Аэропорт Сургут" расходов по государственной пошлине за рассмотрение дела в суде первой и апелляционной инстанций в размере 3000 рублей.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

О.И. Есипова Л.А. Шульга