Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2013 г. N 11АП-17046/13

г. Самара

28 октября 2013 г.

Дело N А55-15358/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 21 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 октября 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Захаровой Е.И., Драгоценновой И.С., при ведении протокола судебного заседания Ивановой А.И., с участием:

от администрации г.о.Жигулевск Самарской области - представитель не явился, извещена,

от отдела надзорной деятельности г.о.Жигулевск Главного управления МЧС России по Самарской области - представителя Бардина С.А. (доверенность от 17 января 2012 года),

рассмотрев в открытом судебном заседании 21 октября 2013 года апелляционную жалобу отдела надзорной деятельности г.о.Жигулевск Главного управления МЧС России по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 03 сентября 2013 года по делу N А55-15358/2013 (судья Корнилов А.Б.), принятое по заявлению администрации г.о.Жигулевск Самарской области, Самарская область, г.Жигулевск, к отделу надзорной деятельности г.о.Жигулевск Главного управления МЧС России по Самарской области, Самарская область, г.Жигулевск,

о признании незаконным и отмене постановления от 30 мая 2013 года N 192 о назначении административного наказания по ч.1 ст.20.4 КоАП РФ,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г.о.Жигулевск Самарской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск Главного управления МЧС России по Самарской области (далее - орган госпожнадзора, административный орган) от 30 мая 2013 года N 192 о назначении административного наказания по ч.1 ст.20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 03 сентября 2013 года заявление администрации удовлетворено, постановление отдела надзорной деятельности городского округа Жигулевск Главного управления МЧС России по Самарской области от 30 мая 2013 года N 192 о привлечении администрации г.о.Жигулевск Самарской области к административной ответственности по ч.1 ст.20.4 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде административного штрафа в размере 150000 руб. признано незаконным и отменено на том основании, что администрация как орган местного самоуправления не является субъектом административной ответственности.

В апелляционной жалобе административный орган просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на доказанность события административного правонарушения и вины в совершении вменяемого административного правонарушения, а также то, что администрация г.о.Жигулевска является субъектом административной ответственности, предусмотренной статьей 20.4 КоАП РФ.

На основании ч.5 ст.158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 07 октября 2013 года рассмотрение дела было отложено на 12 час 50 мин 21 октября 2013 года в связи с необходимостью дополнительного исследования материалов дела и ознакомления с правовыми позициями Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу о субъектах административной ответственности - органах местного самоуправления.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель административного органа поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, в удовлетворении заявления администрации отказать.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителя административного органа, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, оспариваемым постановлением заявитель привлечен к ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.20.4 КоАП РФ.

В соответствии с ч.1 ст.20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, влечет ответственность в виде предупреждения или наложения на юридических лиц административного штрафа в размере от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Основанием для вынесения указанного постановления явились следующие обстоятельства, установленные в ходе проводившейся в период с 23 апреля 2013 года по 30 апреля 2013 года проверки:

- не созданы условия для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах (ст.19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ); ст. 63 Федерального закона от 22 июля 2008 года N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ);

- не созданы условия для забора в целях пожаротушения в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях (ст.19 Федерального закона N 69-ФЗ);

- мероприятия по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов включаются не в полном объеме (ст.19 Федерального закона N 69-ФЗ; ст. 65 Федерального закона N123-ФЗ);

- меры по оповещению населения и подразделений государственной противопожарной службы о пожаре на всей территории населенных пунктов не реализуются (ст.19 Федерального закона N 69-ФЗ; ст.63 Федерального закона N123-ФЗ );

- не реализуются мероприятия по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений государственной противопожарной службы (ст.19 Федерального закона N 69-ФЗ);

- не реализованы мероприятия по устройству противопожарных разрывов и минерализованных полос на всей протяженности участка (ов) границы населенных пунктов с лесным массивом, удаление сухой растительности, а также другие мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения. Не проведена опашка: с.Богатырь - улица Чехова, СНТ "Калинка". с.Солнечная Поляна - п.Южный ул.Пролетарская; ул.Подгорная, ул.Власова, ул.Нефтяников; п.Рижский ул.Спортивная, ул.Нагорная, ул.Клубная, ул.Ставропольская; п.Безымянка ул.Октябрьская, ул.Куйбышева, ул.Островского, ул.Чехова, с.Зольное - ул.Гудронная, ул.Гаражная, ул.Жигулевская, с.Бахилова Поляна - ул. Заповедная. г. Жигулевск - мкр. Яблоневый Овраг, ул.Западная (частично), ул.Яблоневская (частично), ул.Фруктовая, ГСК - 16; мкр. Александровское поле в районе кладбища ул.Ткачева, ул.Чайковского, ул.Павлова, ул.Орджоникидзе; ул.Сосновая (частично), ул.Путевая, ул.Подлесная, ул.Луговая (частично); район ГСК-1 (стрельбище); ул.Высотная, ул.Б.Кольцевая, пер.Дзержинского, ул.Ново-Могутовая, пер.Могутовый, ул.9-го января; ул.Лесная, ул.Спортивная, ул.Радищева, ул.Цементников, ул.Шахтерская; а также районы садоводческих массивов мкр. Г-1, в районе Радиозавода, по ул.Ново-Самарской, Александровского Поля, мкр. Яблоневый Овраг, ул. Павлова выделены новые земельные участки под индивидуальное жилищное строительство без учета противопожарных расстояний до леса (ст.69 Федерального закона N 123-ФЗ; постановление Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме" п.78; п. 5* прил. 1 СНиП 2.07.01-89* "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений");

- не обеспечена работоспособность наружных источников противопожарного водоснабжения (пожарных гидрантов), неисправность которых выявлена в период проведения весенней проверки (ст.68 Федерального закона N 123-ФЗ; п. 55, 80 постановления Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме");

- отсутствуют системы оповещения территорий сельских, дачных и садоводческих поселков для оповещения людей на случай пожара (п.16 постановления Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме");

- не обеспечена на территории с.Бахилова Поляна, с.Ширяево, с.Солнечная поляна, с. Зольное возможность вызова пожарной охраны по единому номеру вызова "01" (ст.22 Федерального закона N 69-ФЗ);

- не в полном объеме реализуются мероприятия по очистке территорий от горючих отходов, допускается устройство свалок (проезд Отважный, ул.Ново-Самарская) (п.19 постановления Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390 "О противопожарном режиме");

- наружные источники противопожарного водоснабжения городского округа не обеспечены указателями места расположения (указатели должны быть объемными со светильником или плоскими, выполненными с использованием светоотражающих покрытий) (НПБ 160-97 "Цвета сигнальные. Знаки пожарной безопасности. Виды, размеры, общие технические требования" п.2.7, п.3.2, п.3.3);

- не обеспечен проезд пожарной техники к жилым домам N 49, 47, 45, 43, 41 по ул.Павлова со стороны ул.Тимирязева (СНиП 2.07.01.89* п.2.9*; ст.67 Федерального закона N123-ФЗ ).

Не оспаривая выводы проверки, заявитель просил признать незаконным постановление по причине отсутствия, по его мнению, у органа пожарной безопасности полномочий на привлечение к ответственности органов местного самоуправления.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со ст. 20.4 КоАП РФ ответственность за нарушение правил пожарной безопасности несут граждане, должностные лица и юридические лица.

Согласно ст.38 Федерального закона N 69-ФЗ ответственность за нарушение требований пожарной безопасности несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.

Ни КоАП РФ, ни Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" не относят муниципальное образование как публично-правовое образование к субъектам ответственности за совершение административного правонарушения.

Из анализа названных правовых норм суд первой инстанции сделал вывод о том, что за несоблюдение первичных мер пожарной безопасности на территории муниципального образования (ст.63 Федерального закона N 123-ФЗ) к ответственности может быть привлечено только должностное лицо - руководитель органа местного самоуправления.

Ссылаясь на статью 72 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда, суд первой инстанции посчитал, что у административного органа отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности администрации за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Каких-либо особых процедур привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к административной ответственности ни нормами КоАП РФ, ни иными нормативными правовыми актами федерального уровня не установлена.

Следовательно, органы местного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности в порядке, предусмотренном КоАП РФ, при наличии в их действиях (бездействии) признаков соответствующих составов административных правонарушений, предусмотренных КоАП РФ.

Данная правовая позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 09 июля 2013 года N 1645/13.

В связи с изложенным администрация г.о.Жигулевска является субъектом административной ответственности, предусмотренной нормами статьи 20.4 КоАП РФ, как юридическое лицо, уполномоченное владеть, пользоваться или распоряжаться муниципальным имуществом на территории городского округа Жигулевск, в компетенцию которого входит выполнение обязанностей по обеспечению правил пожарной безопасности.

Статьей 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Статьей 19 Федерального закона N 69-ФЗ в компетенцию органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов включены:

создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах;

включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов;

оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения;

установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.

Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 3 статьи 7 Устава городского округа Жигулевск, принятого решением Думы городского округа Жигулевск Самарской области от 14 мая 2013 года N 384, к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Полномочие по обеспечению первичных мер пожарной безопасности положениями Устава городского округа Жигулевск, а также федеральным и региональным законодательством не отнесено к компетенции конкретного органа местного самоуправления.

В силу пункта 22 статьи 44 Устава городского округа Жигулевск к компетенции администрации городского округа относится осуществление иных исполнительно-распорядительных полномочий, не отнесенных федеральными законами, законами Самарской области, настоящим Уставом к компетенции конкретного органа местного самоуправления.

Следовательно, осуществление вышеуказанного полномочия относится к компетенции администрации городского округа Жигулевск.

Ранее действовавшим Уставом городского округа Жигулевск, принятым решением Думы городского округа Жигулевск Самарской области от 30 октября 2008 года N 322, к компетенции администрации городского округа также не были отнесены полномочия по обеспечению пожарной безопасности на территории муниципального образования.

Вместе с тем в силу ч.1 ст.37 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

С учетом вышеизложенного администрация г.о.Жигулевск, являясь исполнительно- распорядительным органом муниципального образования, обладает полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Однако данные обстоятельства не повлияли на законность вывода суда первой инстанции о незаконности оспариваемого постановления административного органа.

Согласно ч.2 ст.2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Административным органом не исследованы вопросы, связанные с виной администрации в совершении вменяемых нарушений правил пожарной безопасности. Административным органом не доказано наличие у органа местного самоуправления финансовых возможностей для выполнения указанных в оспариваемом постановлении административного органа требований, нарушение которых вменено заявителю.

Кроме того, административным органом не доказан обязательный характер исполнения органом местного самоуправления отдельных требований, за нарушение которых администрация г.о.Жигулевск привлечена к административной ответственности, в том числе перечисленных в статьях 19, 22 Федерального закона N 69-ФЗ, статье 63 Федерального закона N 123-ФЗ.

Административным органом не доказано, что в обязанности заявителя входит создание систем оповещения территорий сельских, дачных и садоводческих поселков для оповещения людей на случай пожара; обеспечение возможности вызова пожарной охраны по единому номеру вызова "01" с территорий сельских поселений.

Административный орган не описал надлежащим образом событие правонарушения, лишь использовав формулировки из соответствующих правовых актов, на которые даны ссылки в акте проверки, протоколе об административном правонарушении, оспариваемом постановлении. При этом фактические обстоятельства дела, в том числе конкретное место совершенных нарушений, их характер, в материалах дела об административном правонарушении не зафиксированы.

Так, заявителю вменено следующее нарушение: мероприятия по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов включаются не в полном объеме. Из оспариваемого постановления и протокола об административном правонарушении не представляется возможным установить, какие именно мероприятия не включены в указанные планы, схемы и программы развития территории городского округа, чем (какими нормами права) продиктована необходимость их включения.

В оспариваемом постановлении административный орган указал, что не обеспечена работоспособность наружных источников противопожарного водоснабжения (пожарных гидрантов), неисправность которых выявлена в период проведения весенней проверки. Однако при этом не описано, какие именно пожарные гидранты не исправны. Факт их неисправности не зафиксирован документально.

В оспариваемом постановлении отражено, что администрацией не созданы условия для забора в целях пожаротушения в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях. Вместе с тем не конкретизировано, в каких населенных пунктах отсутствуют условия для забора в целях пожаротушения из источников водоснабжения; в чем именно выразилось отсутствие возможности водозабора; какие требования законодательства при этом не были выполнены.

Заявителю вменено в вину то, что не в полном объеме реализуются мероприятия по очистке территорий от горючих отходов, допускается устройство свалок. Между тем административным органом не обосновано, что в компетенцию администрации входит вывоз отходов.

Административным органом вменено в вину администрации нарушение ст.67 Федерального закона N 123-ФЗ (не обеспечен проезд пожарной техники к жилым домам N 49, 47, 45, 43, 41 по ул.Павлова со стороны ул.Тимирязева), которая утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2012 года N 117-ФЗ. В постановлении не отражено, в чем выразились препятствия для проезда пожарной техники, какова вина администрации в существовании этих препятствий.

Администрации также вменяется выделение новых земельных участков под индивидуальное жилищное строительство без учета противопожарных расстояний до леса. Однако в оспариваемом постановлении не указаны конкретные факты выделения таких участков с указанными нарушениями.

Административный орган в оспариваемом постановлении указывает, что администрацией не реализуются мероприятия по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений государственной противопожарной службы. При этом не указано, какие именно меры администрация не приняла, в чем выразилось бездействие администрации в данном случае.

При таких обстоятельствах административным органом не доказано наличие в действиях заявителя вменяемого состава административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения, в том числе вины как субъективной стороны административного правонарушения.

На основании изложенного решение суда от 03 сентября 2013 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу административного органа - без удовлетворения.

Исходя из положений ч.4 ст.208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации уплата госпошлины за рассмотрение заявлений об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности и обжалование решений суда по данной категории дел не предусмотрена.

Руководствуясь ст.268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 03 сентября 2013 года по делу N А55-15358/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

Е.И.Захарова И.С.Драгоценнова