Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2013 г. N 07АП-8877/13

г. Томск

1 ноября 2013 г.

Дело N А03-6067/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 01 ноября 2013 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей И.И. Бородулиной, М.Х. Музыкантовой,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи К.А. Лачиновой без использования средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - не явился (извещен),

от заинтересованного лица - не явился (извещено),

от третьих лиц - не явились (извещены),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Государственной инспекции Алтайского края

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 12 сентября 2013 г. по делу N А03-6067/2013 (судья Д.В. Музюкин)

по заявлению Администрации г. Барнаула (656056, г. Барнаул, пр-т. Ленина, д. 18)

к Государственной инспекции Алтайского края (656035, г. Барнаул, ул. Крупской, д. 101, корп. 1)

третьи лица: открытое акционерное общество "Алтайские коммунальные системы" (ОГРН 1032202172199, ИНН 2224081377, 656000, г. Барнаул, пр-кт. Космонавтов, д. 45, 656049, г. Барнаул, ул. Чернышевского, д. 62А),

Комитет по управлению муниципальной собственностью г. Барнаула (656056, г. Барнаул, ул. Мало-Тобольская, д.20)

о признании незаконным предписания N 12-11/109 от 11.11.2013,

УСТАНОВИЛ:

Администрация г. Барнаула (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением к Государственной инспекции Алтайского края (далее - заинтересованное лицо, инспекция) о признании незаконным предписания N 12-11/109 от 11.11.2013.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены открытое акционерное общество "Алтайские коммунальные системы" (далее - третье лицо, ОАО "Алтайские коммунальные системы"), Комитет по управлению муниципальной собственностью г. Барнаула (далее - третье лицо, комитет)

Решением суда от 12.09.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда, инспекция обратилась в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что вывод суда о том, что инспекцией не представлены доказательства причинно-следственной связи не основан на материалах дела. Податель жалобы считает, что администрация является надлежащим субъектом по выполнению работ о восстановлении циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения. Апеллянт также указывает, что довод суда о том, что инспекция не имеет полномочий на выдачу предписания Администрации г. Барнаула основан на неверном толковании норм права.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Администрация и третьи лица отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представили.

Лица, участвующие в деле, о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своих представителей не направили. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, инспекцией на основании письменного обращения жителя дома N 9 по пер. Трудовому в г. Барнауле и приказа руководителя инспекции от 10.02.2012 N 331-И в период с 22.02.2012 по 01.03.2012 специалистами инспекции проведена проверка с целью установления фактов, изложенных в обращении жителя дома.

В ходе проверки инспекцией выявлено, что в доме N 9 по пер. Трудовому в г. Барнауле установлен узел учета на теплоснабжение, имеется циркуляционный трубопровод горячего водоснабжения, но линия рециркуляции горячей воды не функционирует в связи с отсутствием циркуляционного трубопровода от теплового пункта, расположенного по ул. Чкалова, д. 36 до жилого дома N 9 по пер. Трудовому.

Согласно акту проверки от 01.03.2012 N 07-11/31 температура горячей воды на вводе в дом составляла 53° С, в квартире N 53 (через четыре минуты слива воды) - 35 °С, в квартире N 34 - 50 °С.

В связи с выявленными отклонениями на основании приказа руководителя инспекции от 02.03.2012 N 524-И 16.03.2012 в отношении администрации проведена проверка с целью установления обстоятельств, изложенных в письменном обращении жителя дома N 9 по пер. Трудовому в г. Барнауле.

Так в ходе проверки установлено, что температура горячей воды в квартире N 35 после четырех минут слива составила 24 °С, в квартире N 34 - 42 °С. На вводе в дом температура горячей воды составляет 58 °С. Диаметр трубы горячего водоснабжения 89 мм. Прибор учета на горячее водоснабжение установлен на d 25 мм. В доме имеется циркуляционный трубопровод горячего водоснабжения. От теплового пункта трубы циркуляции горячего водоснабжения не проведены.

Тепловая сеть, используемая для горячего водоснабжения жилого дома, является муниципальной собственностью г. Барнаула.

19.03.2012 инспекция выдала администрации предписание N 198 в срок до 01.09.2012 восстановить циркуляцию горячего водоснабжения дома N 9 по пер. Трудовому.

С целью проверки исполнения предписания от 19.03.2012 N 198 08.02.2013 инспекция провела проверку в отношении администрации, в ходе которой установлено, что предписание не исполнено.

В связи с этим 11.02.2013 (с учетом пояснений инспекции о том, что при изготовлении текста предписания N 12-11/109 допущена опечатка в части его даты, ошибочно указано "11 ноября 2013 г.", вместо "11 февраля 2013 г., и даты его поступления в администрацию) инспекция вновь выдала администрации предписание N 12-11/109, обязывающее администрацию восстановить циркуляцию горячего водоснабжения дома N 9 по пер. Трудовому.

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные заявителем требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что инспекцией не представлено в материалы дела доказательств с достоверностью свидетельствующих о законности оспариваемого предписания.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из преамбулы Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

В силу пунктов 3, 4 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.

Статьями 1, 2 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты, обеспечения сохранности жилищного фонда и использования жилых помещений по назначению.

Согласно статье 13 Жилищного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений относятся, в том числе, осуществление регионального государственного жилищного надзора.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Жилищного кодекса Российской Федерации государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соблюдением правил содержания общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме, соответствием жилых домов, многоквартирных домов требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, а также за соответствием жилых помещений, качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг установленным требованиям осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Государственная жилищная инспекция Алтайского края (до реорганизации) осуществляла свои полномочия на основании постановления администрации Алтайского края от 04.08.2006 N 337 "О создании государственной жилищной инспекции Алтайского края".

Исходя из положений пунктов 1.2, 2.2, 4.1 указанного Постановления жилищная инспекция вправе оформлять результаты контрольных мероприятий актами проверок, на основании которых выдавать собственникам, нанимателям, арендаторам жилых (нежилых) помещений в жилых домах, управляющим и (или) жилищно-эксплуатационным организациям, товариществам собственников жилья, жилищным кооперативам либо иным специализированным потребительским кооперативам, а также поставщикам энергетических ресурсов и исполнителями коммунальных услуг населению обязательные для исполнения предписания с указанием видов нарушений со ссылкой на нормативные правовые акты, технические регламенты (нормы и правила), требования которых нарушены, а также устанавливать срок устранения выявленных нарушений, а также по результатам проведения контрольных мероприятий вносить предложения собственникам жилых помещений и (или) управляющим организациям, товариществам собственников жилья о необходимости проведения текущего или капитального ремонта жилых помещений.

Должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.2013 N 493 "О государственном жилищном надзоре" определены задачи государственного жилищного надзора, которыми являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами установленных в соответствии с жилищным законодательством, законодательством об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности требований к использованию и сохранности жилищного фонда независимо от его форм собственности, в том числе требований к жилым помещениям, их использованию и содержанию, использованию и содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах, формированию фондов капитального ремонта, созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих управление многоквартирными домами, оказывающих услуги и (или) выполняющих работы по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, предоставлению коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, специализированных некоммерческих организаций, которые осуществляют деятельность, направленную на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, а также требований энергетической эффективности и оснащенности помещений многоквартирных домов и жилых домов приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Постановлением Администрации Алтайского края от 24.01.2011 N 24 утверждено Положение о Государственной инспекции Алтайского края (далее - Положение N 24), в соответствии с которым инспекция осуществляет региональный государственный жилищный надзор за соблюдением требований, установленных жилищным законодательством (в том числе требований об использовании и обеспечении сохранности жилищного фонда независимо от его формы собственности), законодательством Российской Федерации об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.

В соответствии с пунктами 3.3, 3.6, 3.12 Положения N 24 инспекция вправе проводить инспекционные обследования, плановые и внеплановые проверки в соответствии с полномочиями инспекции в установленной сфере деятельности; направлять юридическим и физическим лицам предписания об устранении нарушений по вопросам, входящим в компетенцию инспекции, с указанием сроков их устранения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 установлены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам (далее - Правила N 307), в соответствии с пунктом 9 которых предоставление коммунальных услуг гражданам, утвержденных при предоставлении коммунальных услуг должна быть обеспечена бесперебойная подача в жилое помещение коммунальных ресурсов надлежащего качества в объемах, необходимых потребителю.

С учетом изложенного, судебная коллегия приходит к выводу о том, что выдавая оспариваемое предписание, инспекция вышла за рамки своих полномочий, так как приведенный в качестве обоснования нарушения Федеральный закон N 131-ФЗ не является нормативным актом, содержащим технические требования.

Из материалов дела следует, что основанием для выдачи предписания послужило то, что администрация является собственником тепловой сети, используемой для горячего водоснабжения дома.

Между тем, судом первой инстанции установлено и подтверждается выпиской из реестра объектов муниципальной собственности г. Барнаула, что тепловая сеть является собственностью муниципального образования городского округа - г. Барнаула Алтайского края, а не собственностью администрации.

В соответствии с пунктами 1.1, 2.1 Положения о комитете по управлению муниципальной собственностью г. Барнаула (далее - Положение) комитет является отраслевым (функциональным) органом местного самоуправления, наделенным исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью г. Барнаула. Комитет осуществляет функции по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Доказательств того, что собственником тепловой сети является администрация, инспекция не представила, указанное обстоятельство в жалобе не оспаривала.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что администрация не является лицом, допустившим нарушения, на устранение которых указано в предписании.

Исходя из изложенного, довод апеллянта о том, что администрация является надлежащим субъектом по выполнению работ о восстановлении циркуляционного трубопровода горячего водоснабжения, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку материалами дела подтверждается, что спорные тепловые сети не являются собственностью заявителя.

Ссылка инспекции на нарушение администрацией норм Федерального закона N 131-ФЗ правомерно признана судом первой инстанции не состоятельной по вышеизложенным основаниям.

Аналогичные выводы относительно полномочий администрации содержатся в судебных актах по делу N А03-20164/2012, в том числе поддержаны Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа в постановлении от 24.10.2013.

В данном случае, апелляционным судом учитывается позиция, изложенная в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.03.2009 N 14786/08, согласно которой оценка судом доказательств по своему внутреннему убеждению не означает допустимости их необоснованной оценки, при которой содержательно тождественные обстоятельства получают диаметрально противоположное толкование, без указания каких-либо причин этого, и выводы арбитражных судов, изложенные в судебных актах по указанному делу.

Оснований для иной оценки аналогичных обстоятельств у арбитражного суда по настоящему делу не имеется.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону возлагается на орган, который принял этот акт.

В нарушение изложенного и статьи 65 АПК РФ инспекцией не доказано, что восстановление циркуляции горячего водоснабжения является единственным возможным способом повышения температуры горячей воды в квартирах дома, этот вопрос не исследовался инспекцией, специалисты в области тепло-водоснабжения к участию в проверке не привлекались. В акте проверки лишь перечислены установленные факты, в чем конкретно выразилось противоправное поведение администрации не указано, как и подтверждено то, что восстановление циркуляции горячего водоснабжения является единственным возможным способом повышения температуры горячей воды в доме.

Кроме того предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа юридическому лицу и содержащий требования по устранению выявленных нарушений. Поскольку предписание носит административно-властный характер, природа и назначение данного ненормативного акта, исходя из его названия и функций инспекции, предусмотренных постановлением администрации Алтайского края от 04.08.2006 N 337, заключается в необходимости обязательного выполнения всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу также в установленный в нем срок.

Вместе с тем, при вынесении предписания контролирующему органу необходимо обеспечить соблюдение не только норм законодательства, но и законных интересов нарушителя, не превышая разумно необходимые меры воздействия на него. В числе прочих, подразумевается, что предписание должно быть реально исполнимым.

Принимая во внимание, что инспекцией не устанавливалось реальные сроки возможности исполнения оспариваемого предписания, как не исследовались конкретные виды и объемы работ, необходимые для восстановления циркуляции горячего водоснабжения, то судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что исполнимость предписания в срок до 01.09.2013 не доказана.

Таким образом, оспариваемое предписание является заведомо не выполнимым в установленный в нем срок и не может рассматриваться в качестве разумной меры, направленной на устранение выявленных нарушений. Инспекцией, в свою очередь, как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанции не представлено какого-либо обоснования возможности установления именно этого срока исполнения оспариваемого предписания. При этом оспариваемое предписание не только возлагает на администрацию обязанность по восстановлению циркуляции горячего водоснабжения в срок до 01.09.2013 без указания конкретных видов работ, но и содержит ссылку на возможность привлечения к административной ответственности по части 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за его неисполнение.

Кроме того, из материалов дела следует, что согласно актам проверки инспекции от 01.03.2012, от 16.03.2012, а также акту обследования трубопроводов в подвале дома N 9 по пер. Трудовому в г. Барнауле, на ЦТП N 215 по адресу: ул. Чкалова, д. 36, г. Барнаул отсутствует насос циркуляции горячего водоснабжения, следовательно, от теплового пункта трубы циркуляции горячего водоснабжения не проведены, в связи с чем инспекцией неверно указан способ устранения проблемы отсутствия циркуляции воды.

Апелляционный суд при рассмотрении настоящего дела также учитывает, что ненадлежащий температурный режим горячего водоснабжения жилого дома установлен актом проверки от 08.02.2013.

Вместе с тем согласно акту проверки, на основании которого выдано оспариваемое предписание, представитель администрации при проведении проверки не присутствовал, с результатами проверки не ознакомлен.

При таких обстоятельствах, в ходе данного судебного разбирательства, предметом которого является конкретный ненормативный акт уполномоченного на контроль органа, инспекцией не доказано соблюдение требований закона при вынесении спорного предписания, а также прав и законных интересов нарушителя, в связи с чем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии у инспекции правовых оснований для вынесения в отношении администрации данного предписания.

Довод апеллянта о том, что для устранения нарушения требований к качеству горячей воды в квартирах и возможности получения в момент включения водообразной арматуры у потребителя температуры горячей воды не ниже 60 °С необходимо выполнить циркуляционный водопровод горячего водоснабжения от бройлерной N 215 до жилого дома, отклоняется судебной коллегией, поскольку нормативно не обоснован и соответствующими доказательствами не подтвержден.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что администрации неуполномоченным на это органом выдано заведомо невыполнимое предписание по устранению ряда выявленных нарушений, ответственность за выполнение которых она не несет, в связи с чем предписание инспекции правомерно признано судом несоответствующим требованиям действующего законодательства и нарушающим права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов администрации являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 12 сентября 2013 г. по делу N А03-6067/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственной инспекции Алтайского края - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

И.И. Бородулина М.Х. Музыкантова