Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2013 г. N 17АП-11923/13

г. Пермь

01 ноября 2013 г.

Дело N А60-21075/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Назаровой В. Ю.,

судей Крымджановой Д. И., Рубцовой Л. В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Макаровой С. Н.,

при участии:

от ответчика, индивидуального предпринимателя Панюгина Сергея Анатольевича, - Жиганов Г. В., паспорт, доверенность от 15.07.2013 (до и после объявления перерыва в судебном заседании);

от третьего лица, общества с ограниченной ответственностью "Параллель", Раудштейн А. В., удостоверение адвоката, доверенность от 01.04.2013 (до объявления перерыва в судебном заседании);

от истца, администрации города Екатеринбурга, третьих лиц, Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Муниципальное объединение автобусных предприятий", индивидуального предпринимателя Тереховой Натальи Юрьевны, представители не явились,

о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда;

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу ответчика - индивидуального предпринимателя Панюгина Сергея Анатольевича

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 14 августа 2013 года

по делу N А60-21075/2013, принятое судьей И. А. Проскуряковой

по иску Администрации города Екатеринбурга

к индивидуальному предпринимателю Панюгину Сергею Анатольевичу (ОГРНИП 311665813900015, ИНН 661001400897)

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Параллель", Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие "Муниципальное объединение автобусных предприятий", индивидуальный предприниматель Терехова Наталья Юрьевна

о признании действий незаконными,

установил:

Администрация города Екатеринбурга (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с иском к индивидуальному предпринимателю Панюгину Сергею Анатольевичу (далее - ИП Панюгин С. А., ответчик) о признании незаконной деятельности индивидуального предпринимателя по осуществлению пассажирских перевозок согласно схеме маршрута N 050 в городе Екатеринбурге. Истец также просил запретить индивидуальному предпринимателю Панюгину Сергею Анатольевичу осуществлять перевозки пассажиров транспортом общего пользования подчиняющегося расписанию на территории г. Екатеринбурга без заключения с Администрацией города Екатеринбурга договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного городского сообщения на территории муниципального образования "город Екатеринбург" (л.д. 4-6 том 1).

Определениями суда от 05.07.2013 и от 22.07.2013 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Параллель", Екатеринбургское муниципальное унитарное предприятие "Муниципальное объединение автобусных предприятий", индивидуальный предприниматель Терехова Наталья Юрьевна (далее - третьи лица, л.д. 8-10, 24-26 том 2).

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 14.08.2013 (резолютивная часть от 07.08.2013, судья И. А. Проскурякова) исковые требования удовлетворены. Деятельность индивидуального предпринимателя Панюгина Сергея Анатольевича (ИНН 661001400897, ОГРН ИП 311665813900015) по осуществлению пассажирских перевозок согласно схеме маршрута N 050 в городе Екатеринбурге признана судом незаконной.

Индивидуальному предпринимателю Панюгину Сергею Анатольевичу запрещено осуществлять перевозки пассажиров транспортом общего пользования подчиняющегося расписанию на территории г. Екатеринбурга без заключения с Администрацией города Екатеринбурга договора на осуществление пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного городского сообщения на территории муниципального образования "город Екатеринбург". С индивидуального предпринимателя Панюгина Сергея Анатольевича в доход федерального бюджета взыскано 8 000 рублей 00 копеек государственной пошлины (л.д. 97-102 том 2).

Ответчик (ИП Панюгин С. А.), оспаривая решение суда, обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить полностью. Ссылаясь на положения Федерального закона N 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также на постановление правительства РФ N 957 от 21.11.2011 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", ответчик делает вывод о том, что наличие специального разрешения (лицензии) предполагает возникновение у индивидуального предпринимателя специальной правосубъектности, ограничение или прекращение которой возможно только на основании решения соответствующего органа, уполномоченного на ведение деятельности по лицензированию, в связи с чем, полагает, что администрация г. Екатеринбурга не вправе заявлять требования о признании деятельности, осуществляемой на основании лицензии незаконной и такой вопрос не может быть рассмотрен без запроса мнения соответствующего государственного органа. Проанализировав положения действующего законодательства, а именно, Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции", Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", постановления правительства РФ N 112 от 14.02.2009 "Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом", апеллянт считает, что выбор субъектов, имеющих право заниматься такой деятельностью, осуществляется лицензирующим органом на стадии выдачи лицензии и в процессе осуществления лицензионного контроля в соответствии с Положением о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280, а полномочия органа местного самоуправления должны ограничиваться координацией их деятельности в рамках утвержденной маршрутной схемы в соответствии с расписанием и т.д. Полагает, что конкурсный отбор перевозчиков не может препятствовать осуществлению предпринимательской деятельности хозяйствующими субъектами, получившими в установленном порядке соответствующую лицензию, поскольку в силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Представитель ответчика в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил апелляционную жалобу удовлетворить, решение суда - отменить.

Представил ходатайство об уточнении требований, которое приобщено апелляционным судом к материалам дела на основании ст. 268 АПК РФ.

Представитель ответчика указал, что администрация г. Екатеринбурга не вправе заявлять требования о признании деятельности, осуществляемой на основании лицензии, незаконной, при отсутствии у нее полномочий по ограничению деятельности предпринимателя. Полагает, что обжалуемое решение вынесено без учета мнения соответствующего государственного органа, осуществляющего допуск к ведению деятельности по перевозке пассажиров, т.е. судом принято решение об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, что влечет отмену решения на основании п. 4 ч. 4 ст. 270 АПК РФ. Полагает также, что судом сделана неправильная оценка обстоятельств дела, имеющих значение для его разрешения.

Представитель третьего лица (ООО "Параллель") в судебном заседании 24.10.2013 возражал против удовлетворения жалобы ответчика по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил жалобу оставить без удовлетворения, решение суда - без изменения.

В судебном заседании 24.10.2013 судом объявлялся перерыв до 30.10.2013 17 час. 00 мин.

После перерыва судебное заседание продолжено в прежнем составе судей.

В судебное заседание явился представитель ответчика Жиганов Г. В., который поддержал доводы апелляционной жалобы и уточнений к ней.

Истец в письменном отзыве на жалобу доводы ответчика отклоняет, считает их необоснованными, просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

В судебное заседание представитель истца не явился.

Третьи лица (ЕМУП "Муниципальное объединение автобусных предприятий", ИП Терехова Н. Ю.) отзывы на жалобу ответчика не представили, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.

Апелляционным судом жалоба рассмотрена в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ в отсутствие истца и третьих лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, в 2012 году администрацией города Екатеринбурга проведены конкурсы на право заключения договора на организацию обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов г. Екатеринбурга.

Как указывает истец, ИП Панюгин С.А. в данных конкурсах участия не принимал, договор с Панюгиным С.А. на обслуживание регулярного городского сообщения Администрация города Екатеринбурга не заключала. Тем не менее, ИП Панюгин С.А. осуществляет деятельность по организации регулярных пассажирских автобусных перевозок по маршруту N 050 в границах муниципального образования "город Екатеринбург". Вместе с тем, маршрут N 050 в реестре маршрутов регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" отсутствует.

Полагая, что вышеуказанная деятельность ИП Панюгина С.А. является незаконной, нарушает безопасное функционирование сети пассажирского транспорта г. Екатеринбурга, а также создает Панюгину С.А. необоснованные преимущества перед другими перевозчиками, урегулировавшими отношения с администрацией города Екатеринбурга в установленном порядке, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из Положения об организации маршрутов регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденного постановлением администрации города Екатеринбурга от 05.07.2011 N 2817, которым установлено, что перевозка пассажиров по маршрутам регулярного городского сообщения осуществляется на основании и в соответствии с условиями договора, заключенного перевозчиком с Администрацией города Екатеринбурга в лице Комитета по результатам открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" на срок от года до пяти лет, и паспорта маршрута регулярного городского сообщения, согласованного с Комитетом на период действия такого договора. Суд пришел к выводу, что деятельность ответчика по организации пассажирских перевозок по маршруту N 050 осуществляется с нарушением требований закона и подлежит запрету.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее, заслушав представителей ответчика и третьего лица (ООО "Параллель"), оценив представленные доказательства в соответствии с положениями ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Гражданского кодекса Российской Федерации судебной защите подлежат оспоренные или нарушенные права.

Защита гражданских прав осуществляется перечисленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации способами, не исключая возможности применения иных способов, предусмотренных в законе.

В соответствии со статьей 34 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В силу статьи 1 Федерального закона N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" основными задачами в сфере регулирования безопасности дорожного движения являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из названного Федерального закона и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (статья 4 Федерального закона N 196-ФЗ).

В соответствии со статьей 10 Федерального закона N 196-ФЗ в целях реализации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения разрабатываются федеральные, региональные и местные программы, направленные на сокращение количества дорожно-транспортных происшествий и снижение ущерба от этих происшествий. Федеральные программы разрабатываются в соответствии с требованиями к таким программам, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. Федеральные, региональные и местные программы обеспечения безопасности дорожного движения финансируются за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников.

Из статьи 13 Федерального закона N 196-ФЗ следует, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

Таким образом, решение вопросов о создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах муниципального образования находится в компетенции органов местного самоуправления.

Согласно подп. 7 п. 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

На основании указанного закона постановлением администрации города Екатеринбурга от 5 июля 2011 года N 2817 утверждено Положение об организации маршрутов регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" (далее - Положение).

Таким образом, вопреки доводам предпринимателя суд первой инстанции правомерно руководствовался указанным Положением, которое в установленном порядке незаконным либо недействующим не признано.

В соответствии с п. 5 Положения перевозка пассажиров по маршрутам регулярного городского сообщения осуществляется на основании и в соответствии с условиями договора, заключенного перевозчиком с Администрацией города Екатеринбурга в лице Комитета по результатам открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" на срок от года до пяти лет, и паспорта маршрута регулярного городского сообщения, согласованного с Комитетом на период действия такого договора. Конкретный срок действия договора на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного городского сообщения на территории муниципального образования "город Екатеринбург" устанавливается в конкурсной документации отдельно для каждого лота.

Из анализа вышеназванного Положения следует, что участником конкурса может являться, в частности, индивидуальный предприниматель, претендующий на заключение договора об организации пассажирских перевозок.

Как правильно отметил суд первой инстанции, организация конкурса на заключение договоров на перевозку по муниципальным маршрутам направлена на удовлетворение потребностей населения муниципального образования в пассажирских перевозках; определение из числа претендентов - перевозчиков различных организационно-правовых форм и форм собственности - максимально соответствующих предъявляемым требованиям на основе объективной оценки их квалификации; повышение безопасности дорожного движения при перевозке пассажиров; удовлетворение потребностей населения в области пассажирских перевозок и качества обслуживания населения; укрепление транспортной дисциплины перевозчиков.

При этом принцип конкурсного отбора перевозчиков не устанавливает каких-либо ограничений и препятствий в отношении осуществления ими перевозочной деятельности, поскольку каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, все участники которого равны между собой, а победитель конкурса определяется на основании единых критериев оценки.

При проведении конкурса на право заключения договора на оказание транспортных услуг по перевозке пассажиров по маршрутам регулярного сообщения города Екатеринбурга администрация города руководствуется необходимостью оптимизации маршрутной сети как комплексного мероприятия, решающего несколько взаимосвязанных задач - предоставление качественных транспортных услуг населению, организации дорожного движения в городе в соответствии с существующими дорожными условиями и обеспечение безопасности дорожного движения.

Указанное выше полностью согласуется с п. 4 ст. 447 ГК РФ.

Ответчиком не представлено доказательств, что он в установленном порядке обращался с заявкой на участие в конкурсе на право заключения договора на организацию обслуживания регулярных городских автобусных маршрутов г. Екатеринбурга и по результатам проведения конкурса администрации города Екатеринбурга подписала с ИП Панюгиным С.А. соответствующий договор. Свидетельств уклонения администрации города Екатеринбурга от заключения с ИП Панюгиным С.А. договора на осуществление пассажирских перевозок судом не установлено.

В соответствии с п. 6 Положения перевозчиком в соответствии с установленной формой (приложение) составляется паспорт маршрута регулярного городского сообщения, который согласовывается с Комитетом по транспорту. Вместе с тем, свидетельства согласования ответчиком паспорта маршрута N 050 с Комитетом по транспорту г. Екатеринбурга материалы дела не содержат.

Постановлением администрации города Екатеринбурга от 5 июля 2011 года N 2817 утверждены Правила ведения Реестра маршрутов регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

Однако в материалы дела ответчиком не представлено доказательств того, что маршрут N 050 включен в Реестр маршрутов регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" (ч. 1 ст. 65 АПК РФ).

Согласно п. 6 Положения запрещается выполнение перевозок пассажиров по маршруту регулярного городского сообщения в муниципальном образовании "город Екатеринбург" без заключения с администрацией города Екатеринбурга в лице Комитета договора на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам регулярного городского сообщения на территории муниципального образования "город Екатеринбург" и в случае отсутствия действующего паспорта маршрута регулярного городского сообщения.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что деятельность ответчика по организации пассажирских перевозок по маршруту N 050 осуществляется с нарушением требований закона и подлежит запрету, в связи с чем требования Администрации города Екатеринбурга являются обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Кроме того, следует отметить, что заключение договора на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом без проведения конкурса законодательно также не предусмотрено.

Доводы заявителя отклоняются апелляционным судом ввиду отсутствия нарушений права предпринимателя на занятие предпринимательской деятельностью, поскольку необходимость соблюдения установленного законом порядка осуществления определенного вида предпринимательской деятельности не является нарушением права на занятие данным видом деятельности.

Получение лицом лицензии не свидетельствует о его праве осуществлять эту деятельность без соблюдения требований, установленных иными нормативными актами, в частности, Положениями, принятыми в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Судом апелляционной инстанции не установлено обстоятельств того, что оспариваемое решение принято о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, поскольку предметом настоящего спора является признание незаконной деятельности предпринимателя Панюгина С. А. по осуществлению пассажирских перевозок согласно схеме маршрута N 050 в городе Екатеринбурге, а не всей его предпринимательской деятельности по осуществлению пассажирских перевозок, которую ответчик осуществляет на основании выданной ему лицензии, в связи с чем является несостоятельным и довод предпринимателя об отсутствии у истца полномочий по ограничению его деятельности за отсутствием у администрации функций по разрешению такой деятельности, а также и довод о нарушении Закона о защите конкуренции, поскольку этот вопрос не входит в предмет исследования при рассмотрении настоящего спора.

Таким образом, решение суда от 14.08.2013 является законным и обоснованным и отмене не подлежит. Основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В силу положений ст. 110 АПК РФ судебные расходы по апелляционной жалобе относятся на ее заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 176, 258, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 14 августа 2013 года по делу N А60-21075/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

В.Ю.Назарова

Судьи

Л.В.Рубцова Д.И.Крымджанова