Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2013 г. N 02АП-8905/13

г. Киров

05 ноября 2013 г.

Дело N А29-3732/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 ноября 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ольковой Т.М.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зориной О.С.,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя - Симанченковой С.М., действующей по доверенности от 16.08.2013,

от ответчика - Байбородова Ю.А., действующего по доверенности от 12.07.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Государственного автономного учреждения Республики Коми "Санаторий-профилакторий "Заполярье"

на определение Арбитражного суда Республики Коми от 02.09.2013 по делу N А29-3732/2013, принятое судом в составе судьи Шишкина В.В.,

по заявлению Государственного автономного учреждения Республики Коми "Санаторий-профилакторий "Заполярье" (ИНН: 1103041346; ОГРН: 1021100810213)

к Контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа "Воркута" (ИНН: 1103007049; ОГРН: 1121103001580)

о признании недействительными акта и представления,

установил:

муниципальное автономное учреждение Республики Коми "Санаторий-профилакторий "Заполярье", впоследствии переименованное в государственное автономное учреждение Республики Коми "Санаторий-профилакторий "Заполярье" (далее - заявитель, Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к Контрольно-счетной комиссии муниципального образования городского округа "Воркута" (далее - ответчик, Контрольно-счетная комиссия) о признании недействительными акта проверки финансово-хозяйственной деятельности от 26.02.2013 и представления, направленного письмом от 20.03.2013 N 58 (далее - Акт от 26.02.2013, Представление от 20.03.2013).

Определением от 02.09.2013 производство по делу прекращено.

Заявитель, не согласившись с принятым определением в части прекращения производства по делу, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит в этой части данное определение отменить и направить вопрос о признании недействительными Акта от 26.02.2013 и Представления от 20.03.2013 на новое рассмотрение.

По мнению Учреждения, вывод суда первой инстанции о том, что Представление от 20.03.2013 не является ненормативным правовым актом, подлежащим оспариванию в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не соответствует обстоятельствам дела и нормам права.

Заявитель полагает, что представление, исходящее от ответчика, является ненормативным правовым актом и может быть оспорено в арбитражном суде, поскольку организация, получившая такое представление, обязана принять соответствующие меры и сообщить об этом в Контрольно-счетную комиссию. Кроме того, Представление от 20.03.2013 повлекло правовые последствия, так как по результатам проверки, проведенной Контрольно-счетной комиссией, главному врачу Учреждения объявлен выговор.

В обоснование заявитель ссылается на статью 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", пункт 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Закон о контрольно-счетных органах, Постановление Пленума ВАС РФ N 10).

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы жалобы, уточнил, что Акт проверки от 26.02.2013 также считает подлежащим оспариванию в порядке главы 24 АПК РФ.

Представитель ответчика возражал против удовлетворения жалобы, мотивируя тем, что с учетом документов, регламентирующих деятельность Контрольно-счетной комиссии, и фактических обстоятельств спорной ситуации оспариваемые акты носят информационное значение, не повлекли для Учреждения неблагоприятных последствий.

Законность определения Арбитражного Суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, 01.10.2012 Контрольно-счетная комиссия зарегистрирована в качестве юридического лица (том 2, л.д. 23).

В период с 21.01.2013 по 15.02.2013 сотрудниками (аудиторами) Контрольно-счетной комиссии осуществлено в отношении Учреждения контрольное мероприятие - анализ финансово-хозяйственной деятельности за период с 01 января 2011 года по 31 декабря 2012 года.

Проверка проведена на основании плана работы на 2013 год, утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной комиссии от 25.12.23012 N 23, приказа председателя Контрольно-счетной комиссии от 15.01.2013 N 4, уведомления от 16.01.2013 N 4 (том 2, л.д. 68-74, 78-80).

По результатам проверки Контрольно-счетной комиссией составлены Акт от 26.02.2013, в котором отражены выявленные в ходе проверки нарушения, и Представление от 20.03.2013, в котором предложено устранить выявленные нарушения в срок до 25.04.2013 (том 2, л.д. 81-132).

Учреждение, не согласившись с Актом от 26.02.2013 и Представлением от 20.03.2013, обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании указанных актов недействительными (том 1, л.д. 7-16).

В обоснование Учреждение привело свои возражения против выявленных нарушений, а также пояснило, что Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013 могут быть оспорены в арбитражном суде, в том числе ввиду того, что по результатам проверки главный врач привлечен к дисциплинарной ответственности (том 1, л.д. 7-16, 72).

Контрольно-счетная комиссия в отзыве возражала против удовлетворения заявленных требований, в том числе поясняла, что проверка проводилась с целью проанализировать финансово-хозяйственную деятельность учреждения и посредством представления предложить устранить выявленные недостатки, ее результаты не могут быть оспорены в арбитражном суде (том 2, л.д. 1-21).

Суд первой инстанции, прекращая производство по делу, руководствовался положениями статей 29, 150, 198 АПК РФ, статей 9, 10, 16 Закона о Контрольно-счетных органах и признал, что Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013 не обладают признаками ненормативных правовых актов, данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы, заслушав представителей сторон, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В части 1 статьи 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

При этом, как разъяснено в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2004 N 409-О, право на судебную защиту не предполагает возможность по собственному усмотрению выбирать способ и процедуру судебного оспаривания, поскольку они определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральными законами.

В силу положений статей 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 29 АПК РФ один из способов защиты прав и законных интересов организаций в сфере экономической деятельности - это оспаривание актов органов местного самоуправления, осуществляемое в порядке административного судопроизводства, то есть в порядке главы 24 АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные предписания, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта - на ответчика.

Таким образом, заявитель, обращаясь с требованием о признании какого-либо документа недействительным ненормативным правовым актом, должен обосновать такое требование, указав обстоятельства, свидетельствующие о каком-либо ограничении, изменении или прекращении его конкретных прав и законных интересов либо о наступлении иных неблагоприятных последствий в результате издания оспариваемого акта.

В настоящем деле заявитель оспаривал Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013, выданные ему ответчиком, полагая, что они являются ненормативными правовыми актами, повлекшими для него неблагоприятные последствия.

Апелляционный суд считает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что указанные документы не обладают признаками ненормативных правовых актов, которые могут быть оспорены в арбитражном суде, исходя из следующего.

В соответствии со статьями 34 и 38 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", 3 Закона о контрольно-счетных органах в структуре органов местного самоуправления имеется контрольно-счетный орган (далее - КСО), образуемый представительным органом муниципального образования и являющийся постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля.

Согласно положениям статей 9, 10, 16 Закона о контрольно-счетных органах КСО осуществляет внешний муниципальный финансовый контроль в отношении муниципальных учреждений соответствующего муниципального образования в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий.

В полномочия КСО входит подготовка информации о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования.

При этом КСО составляет при проведении контрольного мероприятия акт, который доводит до сведения руководителей проверяемых организаций, а на основании акта - отчет.

По результатам проведения контрольных мероприятий КСО вправе вносить в проверяемые организации и их должностным лицам представления, а также направляет предписание.

Представление выносится для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме КСО о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Предписание направляется в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами КСО контрольных мероприятий. Предписание должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание должно быть исполнено в установленные в нем сроки. Неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания КСО влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

В статьях 1, 10, 11, 18 Положения о Контрольно-счетной комиссии, утвержденного решением Совета муниципального образования городского округа "Воркута" от 17.12.2012 N 210 (далее - Положение N 210) и регламентирующего правовое положение непосредственно ответчика, воспроизведены нормы, аналогичные вышеприведенным нормам Закона о контрольно-счетных органах.

Помимо того, в статье 14 Положения N 210 отражено, что порядок проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий определяется Регламентом Контрольно-счетной комиссии.

Из представленного в дело Регламента Контрольно-счетной комиссии, утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной комиссии от 01.10.2012 N 5 (статьи 24, 28, 30; том 2, л.д. 41-67), усматривается, что по результатам проведенных контрольных мероприятий составляются акт и отчет, в которых излагаются выявленные нарушения. Также проверяемым организациям могут быть выданы представления, содержащие предложения по устранению выявленных нарушений, и предписания, содержащие обязательные для исполнения требования по устранению выявленных нарушений.

Изложенное позволяет сделать вывод, что акт КСО является документом информационного характера, фиксирующим выявленные в ходе проверки нарушения в деятельности проверяемой организации, а представление КСО - документом рекомендательного характера, направленным на устранение выявленных нарушений проверяемой организацией в добровольном порядке.

При этом, как верно отражено в обжалуемом судебном акте, ни один из оспариваемых документов, составленных ответчиком, не содержит для заявителя обязательных указаний и не порождает правовых последствий.

Следовательно, Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013, изданные Контрольно-счетной комиссией, не обладают такими существенными признаками, позволяющими обжаловать их в порядке главы 24 АПК РФ, как наличие обязательных властно-распорядительные предписаний, неисполнение которых влечет для Учреждения неблагоприятные последствия.

Иная позиция заявителя в жалобе бездоказательна.

Аргумент о том, что организация, получившая представление Контрольно-счетной комиссии, обязана принять соответствующие меры и сообщить об этом в Контрольно-счетную комиссию, отклоняется как основанный на неверном толковании правовых актов, действовавших на момент выдачи Акта от 26.02.2013 и Представления от 20.03.2013.

Ссылка на пункт 20.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 несостоятельна. В данном пункте содержатся разъяснения о возможности оспаривания в порядке главы 24 АПК РФ не каждого документа, именуемого представлением, а только о представлении, которое выдано административным органом, осуществляющим государственный надзор (контроль), и является обязательным, влечет в случае его неисполнения административную ответственность по статье 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Между тем, применительно к Представлению от 20.03.2013 не подтверждены признак обязательности и возможность привлечения к административной ответственности за его неисполнение.

Довод о том, что Представление от 20.03.2013 повлекло правовые последствия, так как по результатам проверки, проведенной Контрольно-счетной комиссией, главному врачу Учреждения объявлен выговор, не принимается. Названное правовое последствие возникло не непосредственно у Учреждения, а у его должностного лица, и, кроме того, из распоряжения от 29.04.2013 N 77 не следует, что основанием для наложения дисциплинарного взыскания явилось именно неисполнение Представления от 20.03.2013.

Доказательств того, что Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013 повлекли какие-либо иные последствия, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности заявителя, не представлено.

При таких обстоятельствах в рассматриваемой ситуации не подтверждена совокупность условий, позволяющих признать Акт от 26.02.2013 и Представление от 20.03.2013 ненормативными правовыми актами, подлежащими оспариванию в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

В связи с этим апелляционный суд считает, что суд первой инстанции, оценив представленные доказательства с соблюдением статьи 71 АПК РФ, правомерно прекратил производство по настоящему делу.

Таким образом, определение от 02.09.2013 соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

В силу статьи 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины за подачу жалобы относятся на заявителя.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Коми от 02.09.2013 по делу N А29-3732/2013 оставить без изменения, а апелляционную жалобу государственного автономного учреждения Республики Коми "Санаторий-профилакторий "Заполярье" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в установленном порядке.

Председательствующий

Т.М. Олькова

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева