Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2013 г. N 11АП-18026/13

г. Самара

05 ноября 2013 г.

Дело N А65-9233/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 05 ноября 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Захаровой Е.И., судей Семушкина В.С., Драгоценновой И.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Санниковой К.В.,

без участия в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 30.10.2013 в помещении суда апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Пальмират"

на решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 23.08.2013 по делу N А65-9233/2013 (судья Хасанов А.Р.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Пальмират" (ИНН 1655029605, ОГРН 1021602843393), Республика Татарстан, г.Казань,

к Отделу Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по г.Казани, Республика Татарстан, г.Казань,

муниципальному казенному учреждению "Комитет по транспорту Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", Республика Татарстан, г.Казань,

третье лицо: муниципальное бюджетное учреждение "Автоматизированная Система управления дорожным движением", Республика Татарстан, г.Казань,

о признании незаконными появление дорожных знаков, предписания, обязании устранить допущенные нарушения

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Пальмират" (далее - ООО "Пальмират", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением, с учетом уточненных требований, к Отделу Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел России по г. Казани (далее - ОГИБДД УМВД России по г. Казани, ответчик 1), к Муниципальному казенному учреждению "Комитет по транспорту Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" (далее - Комитет по транспорту Исполнительного комитета, ответчик 2) о признании незаконным появление дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон, о признании незаконным предписания ОГИБДД УМВД России по г. Казани от 29.01.2013 на установку дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон, обязании Комитета по транспорту Исполнительного комитета снять дорожные знаки (л.д.4-7).

Решением Арбитражного суда Республики Татарстан от 23.08.2013 прекращено производство по делу по заявлению ООО "Пальмират" о признании незаконным появление дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано (л.д.82-87).

ООО "Пальмират" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда от 23.08.2013, принять по делу новый судебный акт, выделить в отдельное производство требование о признании незаконным появление дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон. Признать незаконным предписание ОГИБДД УМВД России по г. Казани от 29.01.2013 на установку дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон, обязании Комитет по транспорту Исполнительного комитета снять дорожные знаки (л.д.102-108).

В соответствии с частью 3 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в арбитражном суде апелляционной инстанции не применяются правила о соединении и разъединении нескольких требований, об изменении предмета или основания иска.

На основании изложенного, а также в связи с тем, что ООО "Пальмират" в суде первой инстанции не заявляло ходатайства о выделении в отдельное производство требования о признании незаконным появление дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К.Наджи с обеих сторон, суд апелляционной инстанции не рассматривает в указанной части требование апелляционной жалобы.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены.

На основании статей 156 и 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие лиц, участвующих в деле, которые были надлежаще извещены о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

В суд от ООО "Пальмират" вместе с апелляционной жалобой поступило ходатайство о приобщении к материалам дела копии Постановления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 05.06.2013 N 5411 "Об ограничении остановки и стоянки транспортных средств и выделении специальных полос на период подготовки и проведения XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года".

Суд апелляционной инстанции оказывает в приобщении указанного документа к материалам дела, так как оно не имеет доказательственного значения для рассматриваемого дела.

Кроме того, ООО "Пальмират" заявлено ходатайство об истребовании у МБУ "Автоматизированная система управления дорожным движением г. Казани" журнала регистрации входящих и исходящих документов и корреспонденции; об истребовании у МКУ "Комитет по транспорту Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" журнала регистрации входящих и исходящих документов и корреспонденции; об истребовании у ОГИБДД Управления МВД России по г. Казани журнала регистрации входящих и сходящих документов и корреспонденции.

Оснований для удовлетворения указанного ходатайства также не имеется.

Общество, в нарушение положений части 4 статьи 66 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не подтвердило отсутствие у него возможности самостоятельно получить указанную в ходатайстве документацию. Надлежащих доказательств, свидетельствующих о направлении обществом в адрес МБУ "Автоматизированная система управления дорожным движением г. Казани", МКУ "Комитет по транспорту Исполнительного комитета муниципального образования города Казани", ОГИБДД Управления МВД России по г. Казани соответствующего запроса, отказа указанных учреждений в предоставлении заявителю необходимых документов, суду не представлено.

Кроме того, обществом в суде первой инстанции также заявлялось ходатайство об истребовании у МБУ "Автоматизированная система управления дорожным движением г. Казани" журнала регистрации входящих и исходящих документов и корреспонденции; об истребовании у МКУ "Комитет по транспорту Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" журнала регистрации входящих и исходящих документов и корреспонденции; об истребовании у ОГИБДД Управления МВД России по г. Казани журнала регистрации входящих и сходящих документов и корреспонденции. Арбитражный суд, по мнению суда апелляционной инстанции, правомерно отказал в удовлетворении данного ходатайства ввиду его необоснованности.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, 01.02.2013 на пересечении улиц Астрономическая и Профсоюзная города Казани на односторонней дороге с обеих сторон были установлены запрещающие дорожные знаки 3.27 - "Остановка запрещена". Указанные знаки, по мнению заявителя, существенно нарушают его права на свободное передвижение, значительно усложняют работу его сотрудников, создали необоснованные препятствия для осуществления им предпринимательской деятельности.

Вышеуказанные дорожные знаки являются, как указывает заявитель, препятствием к таким процессам, как подвоз питьевой воды, уполномоченными на то организациями, подвоз канцелярских и иных принадлежностей, необходимой оргтехники и мебели и иных процессов, возникающих ежедневно в хозяйственной деятельности заявителя и его арендаторов.

05.02.2013 ООО "Пальмират" в Комитет по транспорту Исполнительного комитета был направлен письменный запрос о правомерности и необходимости установки дорожных знаков 3.27 - "Остановка запрещена" на пересечении улиц Астрономическая и Профсоюзная города Казани.

20.02.2013 руководителем Комитета по транспорту Исполнительного комитета был сформулирован письменный ответ, что вышеуказанные дорожные знаки были установлены на основании технического задания ОГИБДД УМВД РФ по г. Казани.

Посчитав, что действия ответчиков нарушают его права и законные интересы, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением.

Суд первой инстанции прекратил производство по делу в части заявленных требований, и в остальной части заявленных требований отказал в их удовлетворении, при этом, обоснованно исходил из следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 11 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица имеют право на судебную защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав.

Согласно статье 9 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права, а в случае нарушения прав самостоятельно избирают и способы защиты, обращаясь в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством (статья 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется способами, предусмотренными статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также иными способами, предусмотренными законом.

Вместе с тем, арбитражный суд должен рассматривать поступившее в суд требование в соответствии с процедурой, предписанной действующим процессуальным законодательством, а не так, как указано в заявлении. Это не нарушает принцип диспозитивности, поскольку процессуальные нормы являются императивными.

Так, согласно части 3 статьи 133 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации на стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд должен определить, из какого правоотношения возник спор и какие нормы права подлежат применению при разрешении дела.

Принимая решение, суд в силу части 1 статьи 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определяет, какие нормы права следует применить к установленным обстоятельствам.

Правильное определение судом вида судопроизводства (исковое или по делам, возникающим из публичных правоотношений), в котором подлежат защите права и законные интересы гражданина или организации, несогласных с ненормативным правовым актом, решением, действиями или бездействием органа государственной власти или органа местного самоуправления, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (например, подача заявления в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, или подача искового заявления).

В Определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 24.11.2005 N 508-О, от 19.06.2007 N 389-О-О, от 15.04.2008 N 314-О-О и от 13.10.2009 N 1222-О-О указано, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует право выбора гражданином или организацией по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, - их особенности применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом.

Согласно статье 28 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке искового производства, возникающие из гражданских правоотношений экономические споры и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, другими организациями и гражданами.

В свою очередь положения главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливают порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

В рассматриваемом случае предметом судебного рассмотрения было основанное на главе 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требование к ответчикам, как изначально заявитель сослался в своем заявлении (просительной части) со ссылкой на статьи 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Между тем, производство по делу по заявлению в части признания незаконным появления дорожных знаков 3.27 "Остановка запрещена" на улице Профсоюзная, на участке улицы Астрономическая в направлении улицы К. Наджми с обеих сторон, правомерно прекращено по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Вышеуказанное требование заявителя суд не может трактовать как оспаривание действий ответчиков (либо одного из них), решений и актов ненормативного характера. Более того, как усматривается из материалов дела, заявитель сам пояснил, что первый пункт измененного предмета не следует трактовать как оспаривание действий, решений ответчиков.

Соответственно, настоящий пункт в силу положений пункта 3 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации не может быть рассмотрен и в порядке гражданского судопроизводства; суд также учитывает, что гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Как свидетельствуют материалы дела, соответствующих уточнений о том, в рамках какого порядка следует рассматривать первый пункт просительной части, заявитель в суде первой инстанции не представил.

Поэтому арбитражный суд пришел к правильному выводу о том, что такой предмет не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в связи с чем на основании пункта 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации производство по делу подлежит прекращению в данной части.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц. При этом по смыслу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации организация или гражданин вправе обратиться в арбитражный суд с указанным заявлением лишь в том случае, когда оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действие (бездействие) изданы (приняты) или совершены конкретно, персонально в отношении данной организации или гражданина и затрагивают их субъективные права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Право на обращение в арбитражный суд с названным заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга субъектов в силу части 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предоставлено лишь прокурору, а также органам, осуществляющим публичные полномочия.

В соответствии с абзацем 5 пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" полномочиями по решению вопросов обеспечения безопасности дорожного движения на дорогах местного значения наделены органы местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" мероприятия по организации дорожного движения осуществляются в целях повышения его безопасности и пропускной способности дорог.

В силу пункта 13 "Основных положений по обеспечению безопасности дорожного движения", утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства РФ N 1090 от 23.10.1993 должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны:

- содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил;

- информировать участников дорожного движения о вводимых ограничениях и об изменениях в организации дорожного движения с помощью соответствующих технических средств, информационных щитов и средств массовой информации;

- принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии с пунктом 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 02.07.2002 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения", и п.2.4 главы 4 Наставления по службе дорожной инспекции и организации дорожного движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утвержденного Приказом МВД РФ от 08.06.1999 N 410 "О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации", Госавтоинспекция для выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право выписывать предписания и технические задания на установку технических средств организации дорожного движения, каковыми являются дорожные знаки.

Таким образом, отношения в области использования автомобильных дорог общего пользования и осуществления дорожной деятельности, к которой относится организация дорожного движения, в том числе установка и демонтаж дорожных знаков на дорогах общего пользования, находятся в сфере публичных отношений, основанных на властных полномочиях одной стороны по отношению к другой.

Это следует из положений Федерального закона от 0610.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", в силу которых органы местного самоуправления наделены определенными обязанностями и властными полномочиями в области организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, в том числе принятие ими властно-распорядительных решений об установке либо демонтаже дорожных знаков на данных дорогах.

Правоотношения в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности гражданским законодательством не регулируется.

В пункте 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" указано, что к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Таким образом, под правовым актом индивидуального характера (ненормативным правовым актом) понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Предписание, во исполнение которого по пояснениям ответчиков, осуществлены установки знаков, как властное распоряжение, обладает свойствами ненормативного правового акта.

В данном случае суд обращает внимание на то, что по смыслу положений статей 2, 5, 22 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" деятельность по организации дорожного движения, в том числе по установке и демонтажу дорожных знаков осуществляется в рамках правоотношений, возникающих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, а не в рамках правоотношений, возникающих в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. Соответственно, совершение или несовершение компетентными органами, осуществляющими публичные полномочия, определенных действий в указанной сфере, в том числе связанных с установкой и демонтажом дорожных знаков, влияет лишь на безопасность дорожного движения. Такие действия (бездействия), в т.ч. вынесения спорного предписания, сами по себе не затрагивают права и законные интересы лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность (в частности, по сдаче недвижимого имущества в аренду), в пределах полос автомобильных дорог и улиц, поскольку они не являются юридическими фактами, способными непосредственно повлечь возникновение, изменение или прекращение соответствующих прав и обязанностей субъектов правоотношений.

В данном случае при установке дорожных знаков было учтено, что основания для применения спорных ограничений на спорном участке дорог у ответчиков имелись.

Более того, суд находит состоятельной ссылку ответчиков на то, что дороги общего пользования, предназначенные для движения автотранспортных средств, не могут служить в качестве парковки для клиентов и работников заявителя ввиду большого количества транспортных средств в г. Казани и сложной транспортной системы перемещения автотранспортных средств и наличия многочисленных заторов в час "пик"; с учетом ввода таких знаков на ул. Профсоюзной значительно облегчилось движение автотранспортного потока от Танкового кольца при пересечении с улицей Пушкина (ввиду постройки новой магистрали) и въезда на улицу Профсоюзная для проезда в центр города; в близости со зданием заявителя имеется многоуровневый паркинг. Как усматривается из материалов дела, указанные обстоятельства, изложенные ответчиками, заявителем опровергнуты не были.

Поэтому доводы, изложенные заявителем в заявлении и дополнительных пояснениях, судом первой инстанции обоснованно отклонены по вышеуказанным обстоятельствам.

Также довод заявителя о том, что в спорном письме ответчика-2 от 20.02.2013 имеется ссылка на техническое задание, а не на предписание, судом не может быть принято во внимание, поскольку указанное обстоятельство не может означать незаконность в действиях ответчиков.

Довод заявителя о том, что ссылки на пункт 12 Положения с Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД РФ, утв. Указом Президента РФ от 02.07.2002 N 711, пункт 2.4 главы 4 Наставления по службе дорожной инспекции, утвержденного приказом МВД РФ от 08.06.1999 N 410 противоречат Федеральному закону от 07.02.2011 N 3-ФЗ "О полиции", поскольку у полиции исключены разрешительные функции, в рамках которых Госавтоинспекцией принимались решения по установке дорожных знаков и организации дорожного движения, судом не принимается, поскольку основан на неверном толковании норм действующего законодательства.

Таким образом, учитывая, что спорные действия были осуществлены на основании предписания ответчика-1, спорные дорожные знаки на территории г.Казани устанавливаются третьим лицом в соответствии с муниципальным заданием согласно предписаний органов ГИБДД и были установлены им по согласованию с ОГИБДД УМВД РФ по г.Казани для увеличения пропускной способности улиц путем предотвращения беспорядочной парковки автотранспорта на проезжей части и уменьшения заторовых ситуаций, требования заявителя не подлежат удовлетворению по вышеизложенным основаниям.

Таким образом, положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права.

Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение от 23.08.2013 является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Согласно пункту 15 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции от 11.05.2010) при обжаловании в апелляционном порядке судебных актов по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) государственных органов государственная пошлина для юридических лиц составляет 1 000 руб.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции возвращает ООО "Пальмират" из федерального бюджета государственную пошлину, излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Татарстан от 23.08.2013 по делу N А65-9233/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Пальмират" (ИНН 1655029605, ОГРН 1021602843393), Республика Татарстан, г.Казань, из федерального бюджета государственную пошлину, излишне уплаченную по платежному поручению от 18.09.2013 N 225 в размере 1 000 (одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.И. Захарова

Судьи

В.С. Семушкин И.С. Драгоценнова