Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2011 г. N 01АП-633/11

21 марта 2011 г.

А43-21079/2010

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ивановой Ю.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Ковровское карьероуправление"

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.12.2010

по делу N А43-21079/2010,

принятое судьей Кабановым В.П.

по заявлению открытого акционерного общества "Ковровское карьероуправление" о признании недействительным в части предписания Приволжского управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 14.05.2010 N 02-07/182-1БД,

при участии в судебном заседании представителей:

открытого акционерного общества "Ковровское карьероуправление" - Полуяхтовой Н.И. по доверенности от 19.08.2010 N 97-ю сроком действия один год, Коротенко Г.П. по доверенности от 25.02.2011 N 29-ю сроком действия один год,

Приволжского управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - Гусева А.Е. по доверенности от 14.02.2011 N 3 сроком действия до 31.12.2011,

и установил:

открытое акционерное общество "Ковровское карьероуправление" (далее - Общество, ОАО "Ковровское карьероуправление", Предприятие) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 предписания Приволжского управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Приволжское управление, уполномоченный орган) от 14.05.2010 N 02-07/182-1БД.

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 16.12.2010 Предприятию отказано в удовлетворении требований.

Не согласившись с принятым судебным актом, ОАО "Ковровское карьероуправление" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

В судебном заседании представители Предприятия и Управления поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что на основании распоряжения начальника Приволжского управления от 27.04.2010 N 02-07/182 в период с 13.05.2010 по 14.05.2010 уполномоченные лица Управления провели проверку ОАО "Ковровское карьероуправление" на предмет соблюдения им Правил обеспечения безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта.

Проверкой установлено, что подъездной железнодорожный путь необщего пользования Общества состоит из двух участков: первый - протяженностью 1500 м примыкает стрелочным переводом N 27 к железнодорожному пути N 111 необщего пользования ОАО "Промышленный железнодорожный транспорт "Владимир"; второй - протяженностью 215 м примыкает стрелочными переводами N 1 и N 2 к железнодорожному пути N 111 ОАО "Промышленный железнодорожный транспорт "Владимир". Количество стрелочных переводов - 3. Путь необщего пользования Предприятия находится в промышленной зоне обслуживания станции Ковров-Грузовой. Подача-уборка, расстановка по грузовым фронтам вагонов осуществляется локомотивом ОАО "Промышленный железнодорожный транспорт "Владимир". На пути необщего пользования Общества работа с опасными грузами не осуществляется. Общая численность работающих на предприятии - 361 человек.

По результатам проверки были составлены акт от 14.05.2010 N 02-07/182 и выдано предписание от 14.05.2010 N 02-07/182-1-БД, согласно пункту 1 которого Предприятию надлежало в срок до 14.06.2010 получить документы, подтверждающие право владения железнодорожным путем необщего пользования.

Не согласившись с пунктом 1 выданного государственным органом предписания, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 21.06.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество", Федерального закона от 19.05.2003 N 18-ФЗ "Устав железнодорожного транспорта в Российской Федерации", Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18.06.2003 N 26 "Об утверждении Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования" и исходил из законности и обоснованности пункта 1 оспариваемого предписания.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдение норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В статье 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" указано, что государственный контроль (надзор) на железнодорожном транспорте осуществляется специальной службой федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. Структура, функции указанной службы, права и полномочия ее государственных ревизоров определяются Правительством Российской Федерации. Требования, предъявляемые государственными ревизорами указанной службы в пределах их компетенции к физическим и юридическим лицам, являются обязательными для исполнения.

Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта осуществляет функции компетентного органа Российской Федерации по перевозкам опасных грузов железнодорожным транспортом, установленные Правительством Российской Федерации.

Владельцы инфраструктур, перевозчики, грузоотправители (отправители) и другие участники перевозочного процесса в пределах установленной законодательством Российской Федерации о железнодорожном транспорте компетенции обеспечивают:

безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда;

безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа;

безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта;

экологическую безопасность.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, в соответствии с пунктом 1 которого Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области, в том числе за безопасностью движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте (подпункт 5.1.5).

Приказом Ространснадзора от 30.09.2009 N АК-1073фс утверждено Положение о Приволжском управлении государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, согласно пункту 1.1 которого Приволжское управление государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта межрегионального уровня и образовано в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта" для осуществления возложенных на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта функций по контролю и надзору в сфере железнодорожного транспорта в установленных регионах транспортного обслуживания железных дорог и на примыкающих к ним территориях, на которых расположены объекты железнодорожного транспорта.

В соответствии с пунктом 2.1 Положения Приволжское управление осуществляет в установленных регионах транспортного обслуживания Куйбышевской и Горьковской железных дорог и на примыкающих к ним территориях, на которых расположены объекты железнодорожного транспорта, следующие полномочия в установленной сфере деятельности:

контроль и надзор за соблюдением предприятиями железнодорожного комплекса законодательства Российской Федерации о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта (подпункт 2.1.1.1);

контроль и надзор за соблюдением физическими и юридическими лицами требований нормативных актов в области безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта и иных технических средств, а также их изготовления и приемки (2.1.3.1).

Федеральным законом от 19.05.2003 N 18-ФЗ утвержден Устав железнодорожного транспорта в Российской Федерации, согласно статье 2 которого под владельцем железнодорожного пути необщего пользования понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие на праве собственности или на ином праве железнодорожный путь необщего пользования, а также здания, строения и сооружения, другие объекты, связанные с выполнением транспортных работ и оказанием услуг железнодорожного транспорта.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее- Федеральный закон N 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (часть 1 статьи 1 закона).

Настоящим Федеральным законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов (часть 2 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ).

В силу части 4 статьи 1 Федерального закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок при осуществлении таможенного, антимонопольного, экспортного контроля, контроля и надзора в сфере миграции, контроля в сфере рекламы, государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, лицензионного контроля, государственного контроля и надзора в области обеспечения транспортной безопасности, государственного строительного надзора, контроля и государственного надзора в области связи, контроля в области обращения и защиты информации, контроля и надзора за обеспечением защиты государственной тайны, государственного контроля регулирования цен (тарифов) и надбавок к ним, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами естественных монополий, контроля за соблюдением стандартов раскрытия информации организациями коммунального комплекса, контроля за оборотом оружия, боеприпасов и патронов к нему, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, контроля и надзора в сфере труда, государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного, железнодорожного, воздушного движения, судоходства, государственного контроля и надзора за промышленной безопасностью, надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, надзора по ядерной и радиационной безопасности, проверок готовности теплоснабжающих организаций и теплосетевых организаций, потребителей тепловой энергии, а также муниципальных образований к отопительному периоду в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки, могут устанавливаться другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно статье 17 Федерального закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Таким образом, законодатель рассматривает предписание в качестве меры государственного принуждения, применяемой с целью пресечения совершенного правонарушения. Адресат предписания обязывается государственным органом прекратить нарушение, выполнить другие предусмотренные в нем требования, и ему запрещено действовать или бездействовать в противоречии с этими требованиями. Задача предписания - на основе властных полномочий государственных контрольных надзорных органов обеспечить реализацию регулятивных юридических норм.

В данном же случае предметом проверки являлись вопросы безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта (путей необщего пользования, эксплуатируемых Предприятием), а не основания принадлежности этих объектов тому или иному лицу.

Предприятие представило проверяющим имеющиеся у него документы, подтверждающие принадлежность железнодорожного пути необщего пользования протяженностью 215 м: проекты железнодорожных весов, акты ввода их в эксплуатацию, баланс Предприятия, расчеты по авансовому платежу по налогу на имущество организации за 2010 год, инвентарные карточки, договор на подачу-уборку вагонов.

В целях подготовки к регистрации права собственности на объект недвижимости Общество проводит на протяжении длительного времени работы по межеванию земельных участков, на которых расположены железнодорожные пути необщего пользования, без чего невозможно осуществить такую регистрацию

Общество не осуществляет какой-либо лицензируемый вид деятельности, подлежащий проверке со стороны Управления, и не оформляет такое разрешение (лицензию), поэтому указание в предписании на Федеральный закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" как на основание проведения проверочных мероприятий являлось в данном случае неправомерным.

Ссылка Управления в оспариваемом пункте предписания на пункт 2.8 приказа Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18.06.2003 N 26 "Об утверждении Правил эксплуатации и обслуживания железнодорожных путей необщего пользования" является необоснованной, поскольку данный нормативный правовой акт не регулирует вопросы безопасности движения на железнодорожном транспорте.

В оспариваемой части предписания Управление незаконно возложило на Общество обязанность оформить правоустанавливающие документы на железнодорожные пути необщего пользования к определенному сроку под угрозой привлечения к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку к его компетенции не относятся вопросы государственной регистрации права на недвижимое имущество (каковым являются железнодорожные пути необщего пользования). Сроки для регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества действующим законодательством не установлены.

Более того, вопросы государственной регистрации Обществом права собственности (владения) на железнодорожные пути необщего пользования не относились к предмету проверки и непредставление таких документов не препятствовало государственному органу провести проверочные мероприятия и выдать предписание в части остальных пунктов (не являются предметом спора).

Принимая во внимание вышеизложенное, арбитражный апелляционный суд приходит к итоговому выводу о том, что у Управления отсутствовали основания для выдачи предписания в оспариваемой части. Оспариваемый пункт предписания не соответствует Федеральному закону N 294-ФЗ, приказу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 30.09.2009 N АК-1073фс, Федеральному закону от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и нарушает права и законные интересы Предприятия в сфере предпринимательской деятельности, поскольку возлагает на заявителя незаконную обязанность совершить в установленный срок определенные действия, не относящиеся к предмету проверки и компетенции Управления, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение заявления.

Неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями к отмене судебного акта суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявления Общества.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный апелляционный суд взыскивает с Управления понесенные Обществом по делу судебные расходы в размере 3000 руб.

С учетом положений статей 333.21, 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации излишне уплаченная при подаче апелляционной жалобы государственная пошлина в размере 1000 руб. подлежит возвращению заявителю.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 16.12.2010 по делу N А43-21079/2010 отменить.

Признать недействительным пункт 1 предписания Приволжского управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 14.05.2010 N 02-07/182-1БД как не соответствующий приказу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 30.09.2009 N АК-1073фс, Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Взыскать с Приволжского управления государственного железнодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в пользу открытого акционерного общества "Ковровское карьероуправление" судебные расходы в размере 3000 (три тысячи) рублей.

Возвратить открытому акционерному обществу "Ковровское карьероуправление" из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению от 13.01.2011 N 52 государственную пошлину в размере 1000 (одна тысяча) рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный

суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков